美國的政治制度和社會制度提供了廣泛、平等、無償的權利分配，公開宣稱所有公民一律平等。換言之，平等亦或公平成為了美國等地區永恒的追求。但在公平的實現路徑上卻呈現出了“百家爭鳴”的態勢，以羅爾斯代表的一派主張“把優先權交給平等”,社會需要實行“補償原則”來幫助那些弱勢群體； 以弗里德曼為代表一派則主張，應該遵循“投入-產出”的衡量邏輯，“把優先權交給效率”; 奧肯則采取了折中主義原則，認為平等與效率在不同的領域優先權各異，二者并不能相互取代，而應有時強調公平，有時強調效率，在公平與效率之間進行抉擇。

理論只有在對現實的關懷中方能體現其價值，公平與效率的抉擇機制被很好的運用到了教育領域。自 1955 年弗里德曼提出教育券概念以來，教育券的制度對美國公立教育改革產生了實質性的影響，但該政策也受到諸多爭議。圍繞著這一政策，不同的主體產生了相異的訴求和指向： 公共服務的接受者要求改善服務的有效性和靈活性，市民團體要求改善公共服務對象的效能和效率，政策學者要求審視教育券模型的適用性，自由主義者竭力擴大公民的權利范圍。

但總體而言，對教育券的態度分化為支持與反對兩種對立立場。支持方主張教育券政策通過增加教育服務多樣性來促進教育公平化。反對方認為教育券的制度設計和制度操作之間存在深度裂痕，由于多種外部變量的干擾，政策效果會發生異變，甚至引致其他嚴重問題。這也說明，即便人們對這一政策目標本身可能達成了共識，但在實現目標的手段上卻存在較大的分歧。與此同時，盡管教育券政策引發的爭議尚未塵埃落定，但它卻已經被移植或是正在被移植到美國之外的諸多國家。

我國理論界與實踐者也對這一政策產生了濃厚的興趣，試圖在教育領域嘗試教育券的模式。為此，研究美國教育券政策的實施困境，深入、全面地理解和把握教育券政策的內核與機理，對于我們合理借鑒該政策模式具有重大的意義。

一、美國教育券計劃項目概述

教育券是一項促進教育發展的政策性安排，它能夠運用市場化的資源配置手段將公共財政資源分配到合適的家庭，家庭用來抵免部分或全部擇校費用（ Epple&Dennis and Ro-mano,2002） .Wolf 認為，需要從三個方面對教育券項目進行界定： （ 1） 項目資金來源是公共財政； （ 2） 項目目標是幫助適齡學童進行自主擇校； （ 3） 公共部門的決策能夠實現上述目標。（ Wolf,2008）美國教育券實施中運用多樣化的標準來界定受眾： 早期的佛蒙特州和緬因州根據當地是否有公立學校來確定； 根據學生家庭收入來確定； 以學生生理健康狀況為標準，如俄亥俄州的自閉癥學生教育券計劃； 以學生在校表現為標準，如俄亥俄州克利夫蘭市獎助計劃根據學生的出勤率和學術能力。（ Bruner&Thayer,2001）教育券的實施有三個步驟： 界定符合條件的家庭、界定符合條件的學校、教育券的發放（ Dentler,1971） .美國的第一個教育券計劃項目是 1869 年的佛蒙特州的“城鎮學費計劃”項目，該項目為那些本地沒有公立學校的鄉村學生提供資助。教育券項目曾在 1999 - 2003 年終止，在此期間政策制定者保持一種觀望的態度，因為最高法院對克利夫蘭市獎學金和補助金計劃進行違憲審查，最終以 5: 4 的微弱優勢判定教育券項目合憲，可以在任何私立學校、教會學校施行，這極大的鼓舞了各州繼續實施教育券項目。

二、美國教育券項目實施困境

美國的教育券制度可追溯到亞當斯密的《國富論》（ 1778） 和托馬斯·佩恩的《人類權利》（ 1969） ,斯密和佩恩主張政府應該給貧窮家庭提供資金，使他們能夠和富裕家庭擁有同樣的擇校的能力和機會。自由主義大師弗里德曼于1955 年在《政府在教育中的作用》中正式提出了教育券的概念。

弗里德曼認為，政府主導的公共教育缺乏競爭、效率低下、資源嚴重浪費，因此他主張開辟一個教育市場，通過減少政府干預，引入市場競爭機制，促進學校、老師之間的競爭，提高教育質量，滿足不同階層公民對教育公平的需求，促進教育資源的優化配置。

弗里德曼關于教育券的主張遵循了哈耶克反對政府計劃的傳統，但他的理念也遭到人們的質疑。皮科克、懷斯曼通過對市場機制弊端的修正，提出應該將教育券與學生家長的收入相聯系（ Peacock&Wiseman,1964） ; 詹克斯作為社會政策學派的代表指出，教育券項目中引入政府的適度協調機制，應該主要關注弱勢群體，給低收入家庭發放二次教育券，以實現教育的公平（ Jencks,1970） .這在解決問題的同時又提出了另外一個問題---市場競爭導向的效率與政府干預導向的公平之間該如何抉擇。

19 世紀的自由主義者將自由的擴張視為促進福利與平等的最有效的手段，20 世紀的自由主義者把福利與平等視為自由的必要條件或它的替代物。盡管教育券制度在自由主義學派和社會政策學派及自由主義學派內部尚未取得穩定性的共識，但他們都主張在具體的制度設計上，可以通過提供多樣性選擇實現教育公平，營造競爭性機制提升教育效率。

具體而言，教育券政策需要同時兼顧效率與公平才能實現政策設計的初衷，以促進教育的均衡發展。其中，對公平的吁求需要通過實現教育供給的多樣性來達成，例如“賦予選擇權”、“關注個體價值”、“打破學校均質化”等； 而對效率的追求則需要通過營造競爭性來達成，例如“提升教育質量”、“轉變政府職能”、“優化師資結構”等。

1. 賦予選擇權。羅爾斯的“最小最大化”原則認為任何一種平等都是不能忍受的，除非它提高了社會的最低收入。教育券制度監管爭議頗大，但是支持者和反對者均認為教育券制度對美國的教育公平產生了實質影響，但關于機會均等如何被影響卻分歧巨大。支持者認為，通過賦予低收入家庭教育券，一方面能夠在質上提高他們的教育選擇的能力，享有同中產階級或是上層社會家庭同樣的選擇能力（ Hanushek,2002） ; 另一方面在量上，由于參加教育券項目的學校無故不得拒絕學生的入學選擇，因此使用教育券的學生，在擇校范圍方面大大提升。簡言之，在擇校能力提升的情況下，公民能夠擁有更具多樣化的選擇，能夠滿足不同層次公民的教育需求，從而促進教育的公平性（ William,Peterson,2002） .反對者從實踐的角度提出，上述情況僅限于理論的范疇，在實踐中卻受到諸多阻滯：

第一，教育券只是擇校的諸多方式之一，而且是最受爭議的一種方式。Metcalf 以“公-私”為標準，建立了美國中小學擇校的連續光譜（ Metcalf,2001） .在這一光譜上存在著三種擇校模式，從左到右依次是“公立-公立”選擇（ 包括教師輔導、課堂教學、校中校、磁石學校、學區內擇校、跨區擇校） 、“半私”選擇（ 包括特許學校、家庭學校） 、“公立-私立”選擇（ 包括教育券、學費稅收抵免） .從光譜中可看出，教育券是公立 - 私立選擇中的一種，在教育券之外還有九種選擇，且其他擇校的政策設計更加的簡單，政策操作的不確定性更小，爭議更少。

第二，擇校成本高（ Nechyba,2000） : 教育券設計的前提之一是，父母具有充足的能力為孩子選擇合適的學校。反對者指出，這種預設是不成立的，普通公民沒有足夠的資本為了孩子的擇校而辭退工作、賣掉房子。同時，擇校需要承擔信息搜尋成本、交通成本、時間成本，需要考慮新舊學校課程體系的銜接性、種族的相似性及對新環境的適應性等方面。因此，家長不會輕易的使用教育券進行擇校。

第三，教育券面值的合理性問題（ Rouse,1998） : 不同的教育券項目中教育券的面值不同，目前美國所有的教育券面值都低于 10000 美元，但在諸如紐約、芝加哥、華盛頓的城鎮學區，較好的私立學校學費通常都高于 10000 美元，這意味著使用教育券的低收入家庭若想進入這些學校，他們需要另外拿出一部分學費，否則就不得不選擇二等的或三等的學校，這些學?；蛟S并不比他們原來的學校好多少。

第四，信息不對稱限制選擇（ Hoxb,2002） : 家長做明智的擇校決定是建立在充分的信息的基礎上。相關研究表明，當家長被提供關于可選擇學校和孩子充足信息時，其做出擇校的決定幾率要遠遠要高于信息不充分者。教育券理論上功效的發揮與信息有著正相關的關系?，F實中，關于學校的信息是不對稱的，家長很難獲得而且很少分析有關擇校的信息。

第五，家長自身素養對選擇的影響： 學者研究發現，教育券項目在不同的父母群體中的響應程度是不同的。相比而言，那些重視教育的家長更加歡迎教育券項目，而且往往也會積極申請教育券。（ Nechyba,1999）第六，教育券的地域限制（ Epple&Romano,1998） : 教育券的設計都有一定的地域限制，如密爾沃基市和克利夫蘭市低收入家庭教育券項目都要求申請者必須居住在該地的學區范圍內。同時，很多質量特別好的學校都是針對小范圍內的學生，如城市中心區、教會學校等。但是由于違憲性的原因，這些學校并不在教育券項目覆蓋范圍之內。