1911 年中華民國成立，教育部也隨即成立。當時采用委員制，稱為國民政府教育行政委員會，即全國教育行政的最高機關。1927 年，國民政府定都南京，教育部成為隸屬于國民政府五院中的行政院內的機構，管理全國學術及教育的行政事務，內設部長一人，次長二人，一司政務，一為常務。其下分為五司一處：總務司、高等教育司、普通教育司、社教教育司、蒙藏教育司和編審處。而湖南，因新式學堂即近現代教育始于 1901 年，民國初就先后設教育司、教育廳、教育處，掌管全省的教育事業，至 1926年 7 月，正式成立國民政府領導下的湖南省政府，下設湖南省教育廳。

但是，眾所周知，處于中國整個教育行政系統最基礎地位的機構其實是縣，縣一級的行政組織服務著我國占絕大多數教育的對象，也代表著中國教育的真實水平。它是解剖中國教育、社會狀況的最好標本。而在整個國民政府統治時期，根據《中華民國憲法》，地方行政制度始終實行省縣二級制，也就是說，當時是沒有市（州）這一級行政組織的?！翱h為自治單位，省立于中央與縣之間，以收聯絡之效”《[國民政府建國大綱》（1924 年）。

鑒此，本文將根據保存在湖南省教育廳史志辦，類似于現今“大事記”的手抄裝訂本《[教育》（民國十六年———廿六年）（]以下稱《教育》）里的史料，通過分類整理其中的相關圖表和數據，再現湖南省在抗日戰爭前，也就是大規模戰時狀況前，縣一級教育行政的組織，希望借此了解當時在全國處于“中數”地位[見《湖南政治年鑒 1932 年》———湖南省政府秘書處第五科編（1932）]的湖南省那段時期的教育歷史，一窺當時的社會組織生態，為我們找尋社會生態對社會結果的影響，并尋找其規律提供一定的依據，也設想通過局部的回顧與反思，達到利用史料，關照現實的目的。

一、機構設置

1928 年，湖南省教育廳曾正式下文規定：湖南各縣勸學所照縣制改為教育局，各縣視學，改稱為教育局長，考試合格后，由省教育廳委任。所以當時，湖南省共有 75 個縣，縣級教育行政，除瀏陽、通道、衡山三實驗縣設教育科外，各縣無論縣之大小，人之多寡，均改設教育局，教育局長為全縣教育行政的首腦，局長下設課長一人，課長下設課員一至三人。少數縣下設課長兩人，第一課課長由局長自兼。

除此之外，每縣又設督學一至四人，由教育廳直接任用，或由縣政府轉呈教育廳核準委任，任期不定。每個教育局里還有產款經理員、學區委員、及各種委員會之設。學區委員的產生，由各區區長召集該區鄉、鎮長及公立學校校長投票選舉產生兩人，最后由局長圈定一人，轉呈縣政府委任，任期一至三年。

在當時來講，這是一個很大的進步，因為它意味著清代、民初那種以幕友、胥吏、差役等私人勢力辦理行政事務的時代已經結束，開始步入了依法行政的軌道。仔細分析，還可看出這種組織系統，是在繼承了近代教育行政機構的具體經驗和某些做法的基礎上而設計的，所以它比較接當時的“地氣”。局長、督學由省里直接任命的建制原則，明顯地具有現代性質的“三權分立”的影子，相對獨立，保持官員的專業化，是提高行政效率的有力舉措。當然，在后來的實踐中，它卻在整個政府集權化的指引下，逐漸淡化了。這不能不說是遺憾。

二、關于局長

如前所述，縣教育局長是教育行政體系中最基礎、最重要的環節，也是一縣教育機構里的靈魂。據民國《教育雜志》第 25 卷記載，1932 年，湖南省有學齡兒童 319 萬，其中小學生 100 萬。1933 年統計，湖南省初等教育經費有 692 萬元，初等學校資產價值總數 3188 萬元，實施短期義務教育第一個五年計劃（1935 至1939 年），將共需 1076 萬元。也就是說，這百萬學生的學習權利，幾百萬的經費分配，幾千萬的資產效率，大部分都操之于教育局長之手。更進一步講，全省初等教育的發展和質量，在整個國民教育體系中，建造了什么樣的基礎，都直接或間接地與教育局長有密切關系。

《教育》里，對局長的基本情況有逐年的登記，筆者經過統計1936 年 12 月的數據，結果如下：

（一）局長的年齡

當時，湖南省最年輕的局長只有 24 歲（保靖縣），最年長者為 65 歲，在攸縣，全省年齡中數為 44 歲，30 歲至 59 歲占 90%。25 歲至 40 歲占 34%。有意思的是，在該年的《教育》里有一句議論：何種年齡為擔任縣教育局長一職的最佳年齡，“在吾國尚無此種研究”，但當時的普遍看法是，初任局長，應在三十歲左右，若任大縣局長，則應四十歲以后。

（二）局長的學歷

據《修正湖南各縣政府教育局規程》第十二條，縣教育局長的法定資格是：1、師范大學教育系或高等師范學校畢業，曾任教育職務兩年以上者；2、高中師范科及同級師范學?；蚱渌麑ｉT以上學校畢業，曾任教育職務 5 年以上著有成績者；3、高級中學或同等學校畢業，曾任教育職務 7 年以上著有成績者；4、經檢定小學教員委員會檢定合格，曾任教育職務 10 年以上著有成績者；5、曾任縣教育局以上教育行政職務 3 年以上著有成績者。

仔細分析這樣的規定，發覺它其實非常軟性，也就是說，無論何種學校何種學歷都有擔任局長的可能，當然對于學歷低者，有教育工作經驗的限制，但非常明顯的是，學歷、工作年限以外，沒任何行政專業訓練的要求。我們可以設想一下，未經教育行政專業訓練的教育局長，不明白管理教育的方法和職責，以當時社會管理的松散況狀，一個縣的教育行政核心，怎么可能用科學的方法，收集當地的教育數據，了解當地的教育實際，科學評判縣教育局機關各部門人員的工作業績！至于要求他們從多方面研究，運用各種社會力量和資源，推動進行廣泛意義上的教育發展，就更是難上加難了。

吸收、動員、依賴社會力量參與教育發展的全程，正確處理好教育與社會各方面的關系，是現代教育行政學的基本原則，也是教育得以發展，進而促進社會發展的前提。至于《規程》中要求的縣級教育局長的資格，是否達到了完全符合法定的要求，尤其是對于工作年限的要求，當時也承認“：事難查考，每多虛報”。

當時的數據顯示，學歷最高的是日本留學生，有 3 人，大學 5人，師大及教育系畢業的有 4 人，高師與優師畢業的有 15 人，中師 22 人（占百分比最高）。這個結果，現在來看，湖南的水平應相當不低。

（三）局長的待遇

湖南縣級教育局長的待遇，各縣因經濟等原因，存在著很大的差距。數據顯示，長沙市教育局長的最好，月收入達到了 140元，城步縣最差，只有 15 元。工資中數為 39 元，其中，54 元以下的占 78、5%，55 元以上的僅占 12、5%。最高月薪九倍半于最低月薪。

因為手頭沒有當時的物價數據（實際上，縣與縣之間懸殊也很大），筆者沒有做局長生活質量的分析，但卻試著把湖南省的這個數據和全國同時期的抽樣調查數據（見《中國政治季刊》民國十六年至三十年卷）進行了比較，發現，湖南省教育局長的平均月收入比全國的平均數居然少了 21 元，再結合當時的《湖南省各縣政府教育局規程》第十四條“局長俸薪及本局經費由各該縣斟酌財力量予支配，統歸縣款開支”，一可說當時湖南省的富裕程度很低，二是這種局長委任歸省，工資發放歸縣的安排并不合理，它應該也是一些偏僻小縣，不易羅致到有學識經驗之人才擔負縣教育行政之責任，導致教育落后的主要原因。

（四）局長的任命手續及任期

按照《湖南省各縣政府教育局規程》修正稿第十二條的要求，縣教育局長的任用，在未舉行考試以前，由該縣縣長遴選合格人員，呈請省府核委，且“局長任用，不以本縣人為限，遇必要時，并得由省政府直接委任?！边@是法定程序。至于任期的長短，則沒有規定。統計數據后的結果很令人吃驚，全省教育局長任期不到 1 年的，占了 50%以上，不足 2 年的占 70%以上，任期達到 5年的，全省僅 1 人。所以《教育》里有感慨：“湘省縣教育局長一職，多朝委夕撤，甚不穩定。欲其能貫徹教育計劃，當不可能?！?/p>

正如前述，縣一級的教育行政，是整個縣行政工作的一部分，但教育局長如果由省任命，縣長對教育工作的責任實際上就處于間接的地位了，有關教育的問題，縣長極有可能不愿也不能過問。如局長疏于督察，對上陽奉陰違，在地域遼闊，交通、通訊都不便的省縣“兩級制”管理時代，省廳必然鞭長莫及，導致問題不能及時、有效地解決。再如果教育局長和縣政府的關系處理不妥，局長的職能恐怕也難于充分發揮。

另一嚴重的問題是，當時教育局的中心工作似乎只是周旋于人事，籌措教育經費和分配教育經費，對教育過程，也就是今天我們講的教育教學，對它的推動、指導、計劃，很漠視。這種管理模式，有可能是教育行政機構不會對學校工作干涉過多、過細，但帶來的弊端是，忽視了教育局本身的重要使命。尤其是無論縣之大小，人之多寡，基礎好壞，教育局都只有一個形式，也有不妥，當時就有教育專家分析說，“全縣人口在 10 萬以下的古丈、靖縣等縣，和在 151.9 萬的邵陽縣，都設一個教育局，沒什么區別。論實際需要，邵陽的人口 38 倍于古丈，應該有不同的行政組織來管理這些繁簡懸殊的教育環境”。至于什么不同的行政組織，估計在整個民國時期，都沒有找到。

三、關于縣督學

民國在抗戰前，縣一級教育行政中，每縣還設督學一至四人，由教育廳直接任命，或由縣政府轉呈教育廳核委，任期不定。

督學的任務主要是代表省廳督促教育計劃的貫徹，檢查各種教育的實施是否符合法令，進行教育教學的輔導和各種教育問題的解答。所以被稱為“上級機關的羽翼”。據《二十年度全國初等教育行政人員統計》（教育部普通司編）的數據，也就是 1931 年的數據，對湖南省的督學狀況作一簡單介紹。

湖南省當年全省共有督學 133 名，63、9%曾受過師范教育訓練，在教學經驗方面，平均每人曾任小學教師 6、1 年，但是其中，0～5 年者，占了大多數。受師范訓練和教學年限的數字，都略在全國平均數字之上。

但是據分析，當時湖南省的督學，大多數并未完全發揮其工作的職能，他們的實際工作除在各校巡視，幫助解決一些學校的人事糾紛外，其它的重要使命也沒能完成。他們的變動多由各縣之間互相調動，而很少有撤換。這些履職不充分的督學，就在代表上級機關探詢一切教育實際工作的過程中，面臨失守。在《教育》里曾記載一事：當時的衡山縣，全縣造冊登記的小學約有七百所，但實際了解到的情況是，僅有半數在正常開學上課，余者只有學校和校長，沒有學生，遇到縣督學來檢查時，則臨時雇用數十名兒童，裝著上課，督學一走，就哄然而散。

其實，教育局長也好，縣督學也罷，除了學歷、資歷等要求外，還要有對教育的熱情和工作的責任感。無論是民國，還是今天，如果只是把本職工作當作牟私利的官職，糊弄上級，敷衍下級的現象就不會少見，更難絕跡。在《教育》中，轉載了國民政府頒布的《督學考試須知》，規定：“督學下鄉視察，以步行為原則，凡自揣不能步行六十里者，不必報考?！睕]有熱情和責任心，這種辛苦是吃不消的。

四、小結

中華民國在大陸存在的 38 年里，有 10 年時間（1927－1937年），是國民政府定都南京后至抗日戰爭爆發前的時期，亦被稱為“黃金十年”。 近年來的史學界認為，這時期，在政治、經濟、基建、文化、教育、社會政策、邊疆民族政策、外交、軍事等施政各方面皆取得了一定成就，整體環境為 1840 年 以來 中國 的最高水平。與此可佐證的說法是近年曾獲數項國家級、省級大獎，由馮象欽、劉欣森主編的《湖南教育史》同樣認為：“進入 30 年代后，湖南政局日趨穩定，天災亦少有發生，社會經濟也以較快的速度發展，保證了教育經費的基本到位”，湖南“至抗戰爆發前 10 年里，整個教育的發展有法可依，有章可循”（同上）?？陀^、公正地看待這時期湖南省教育的歷史，承認當時所做的努力，是歷史唯物主義應有的態度。

本文為湖南省教育科學研究院 2013 年立項課題成果。

參考文獻：
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