隨著我國“以縣為主”教育行政管理體制的形成，縣級（如縣級市、區）教育行政機構作為我國教育行政體系中的基層教育行政組織（某些地區的教輔站或中心校雖然也承擔部分教育行政職能，但只是縣級教育行政部門的派出機構或其教育行政職能的延伸），承擔著基礎教育發展的重任?？h級教育行政組織具有承上啟下、連接城市和鄉村的作用，溝通與聯系著千萬所學校。
可以說，縣級教育行政組織對教育管理的成效如何，直接關系到區域教育發展的狀況，而縣級教育行政組織的發展狀況又直接關系到其對教育管理的成效。
組織發展是對變化的反應，是一種復雜的教育策略，它傾向于改變組織的信念、態度、價值觀和結構，以使組織能更好地適應新技術、市場和挑戰，以及它本身飛快的發展變化。教育行政組織作為一個特殊的行政組織（行政性與教育專業性），同樣存在著發展的問題。因此，從組織發展的視角來研究基層教育行政組織具有獨特的意義。如今，對于教育行政人員的研究，大多集中于教育行政專業化和教育行政領導力建設問題上，而對于教育行政機關特別是基層教育行政機關，卻少有基于組織視角的研究。實際上，即使行政部門的人員個個能力高強，該部門也不一定是運轉高效的。因此，有必要把縣級教育行政機關作為一個整體的組織來看待，通過組織發展的視角來調研當前教育行政組織發展的現狀，探討基層教育行政組織發展策略。
鑒于此，筆者以組織行為學的研究框架，對某縣教育行政部門的人、技術、結構三個要素擇其要者進行了調查分析?？傮w上，研究還只是描述性的，主要描述當前基層教育行政部門在組織發展方面存在的問題，并據此提出改進的建議。
一、過程與結論
（一）人員要素
1.價值觀
富有成效的組織首先是建立在清晰而共享的價值觀之上的。清晰而共享的價值觀是指，組織內部人員和外部社會對于組織為誰而設立以及存在的目的是什么擁有共同的理解。這樣，不僅組織內的成員認可這一價值觀，而且還被外部的社會廣泛認可。因此，筆者的分析框架首先從組織內部人員的價值觀開始。
筆者就“教育公平”這一問題在縣教育局進行了調研，發現“教育公平”作為政府的政策雖然已經深入到當地基層官員的意識中，縣教育局官員認識到政府正致力于提高區域之間的教育公平，但他們并不真正清楚“教育公平”的含義，往往認為“教育公平”是更上一級政府分配不公的問題。也就是說，他們缺乏對自己縣里存在的不公平問題的認識、分析以及解決的能力。由此可以看出，在當前“公平與質量”成為教育兩大主題的背景下，國家對“教育公平”的倡導已經開始影響到一些個體，只是這些個體的價值觀仍然沒有被制度化，或者形成一種主流的制度文化。而要實現這樣一個價值轉變的目標，存在著許多挑戰。比如，還沒有就教育公平是什么，以及如何解決公平問題形成一個共同的認識；沒有清晰的機制來激勵決策者、官員和管理者們更多地關注“教育公平”問題，或是獎勵那些在學校層面推進“教育公平”的人；在資源有限的背景下，效率被優先考慮，而“教育公平”則被視為奢侈品，于是人力和財力集中在了培訓骨干教師、資助學優生和完善更好的學校上，等等?？傊?，教育公平問題雖說獲得了越來越多的政策支持，但還沒有建立和制度化為大多數人共有的核心價值觀。
2.知識與技能
個體的知識與技能關系到整個組織的能力。一個富有成效的組織當中的個體，也必然是擁有實際工作的知識和技能的，而學歷并不一定意味著相應的工作技能。從對縣教育局的訪談中發現其成員缺乏數據收集分析、合理規劃、監測、管理、交流以及基本電腦操作等重要技能?？h教育局局長這樣表達缺乏合適技能成員的現狀：“我們不缺人，但缺人才?！比狈ο嚓P的最新技能可能與較低的學歷水平有關，但更重要的是缺乏相應的與工作實踐直接相關的有效培訓或專業發展支持。盡管有不少人員也接受過某種培訓，但他們也提出類似的反映：“現有的培訓都太重理論了，希望能夠請有基層教育管理經驗的專家來做培訓者。另外，也期待出去考察學習的方式，這樣能夠看到別人是怎么做的?！薄拔蚁矚g和教授們探討不同的問題。但是，他們不了解我們當地的情況，培訓的很多內容無法在我們當地實現?！薄拔覀冋娴男枰獌炔颗嘤?，包括教育局領導、干部和職員。培訓應著重提高管理的實際技能?！?/p>
（二）技術要素
“計劃—實施—監測”的過程是教育局工作的主要業務流程。比如，某縣教育局制訂年度計劃的流程如下：第一，市級教育行政部門將教育目標下發給縣教育局（大部分目標是具體的入學率、鞏固率和完成率）。拿到目標后，縣教育局長會召集各股室負責人召開一次跨部門會議，根據市級要求確定縣級要求（大都是盡量高于市級要求的目標）；當然，對于一些關鍵目標如何分解到鄉鎮和學校也應達成一致意見。第二，根據這個內部會議的意見，各股室再確定自己的相關計劃，按照一個統一的表格各自完成。第三，這些表格統一交給相關部門。其中，在分解和制訂計劃時，主要依據是上級的目標，然后查找國家教育統計年鑒數據；如果有些計劃要求的數據在統計年鑒上找不到，相關部門負責人就直接聯系學?；蜞l鎮，要求提交相關數據。而且在制訂計劃時，縣教育局常常并不確定有多少經費可以支持下一年的年度計劃，因此，在制訂預算時就是根據去年的數據來決定。第四，計劃在縣教育局內部由教育局局長和書記最后確定，然后由教育局長交給縣委和縣政府審批。批復后發給鄉鎮政府和學校。在鄉鎮一級，計劃的制訂同樣也是按照類似的方式。鄉鎮預算一般就是指教職工的工資，根據學校數、教師數和學生數來定。由于在現行政策中只有中心校才能開設銀行帳號，因此難免導致資源分配偏向中心校，并且由中心校決定對村小和教學點的支持力度。而村小和教學點除了教師的工資預算外，沒有其他預算。教育局年度計劃往往較有原則，但最后實際實施時卻與書面規劃相距甚遠，縣教育局長說“可以根據現實情況調整目標”。于是，在問及教育計劃對教育局實際工作的指導意義時，訪談到的人員都認為“計劃是一回事，工作是另一回事”。
如果某縣的情況具有代表性，那么現行的制訂計劃的方法和過程必定存在不少挑戰。首先，現在的計劃方式是一個自上而下的機制，缺乏對實際需求的回應。
例如，很多與結果相關的目標（如入學率或鞏固率）并不是根據實際情況而是根據上級要求制定的。此外，與結果相關的目標與投入目標混在一起，如培訓教師數或采購物品數量等也與計劃的結果目標列在一起。其次，計劃的大“目標”與具體的活動和為達到目標設計的投入之間沒有明顯的聯系。局長能清楚說明他想達到的總體目標（如入學率、改進了的教與學等），但卻不清楚縣教育局實現這些更高一級目標的優先事項和取得可量化的進展的策略是什么。最后，由于計劃本身難以付諸實踐，因此對計劃的監測與評估也很難有效開展。實際上，當計劃大部分是關于投入數量如教師培訓數、采購圖書數時，監測與評估也無法真正監測到教育計劃實際對教育質量的影響。
（三）結構要素
組織的有效性在很大程度上取決于組織內的工作結構。所謂工作結構，包括縱向的層級結構和橫向的并列結構。
1.教育局內部垂直結構和自上而下的工作方式
前文提到的不少人員在教育行政機構工作的主要目的更多地是執行領導的要求，這與教育局組織內垂直的等級結構和自上而下的工作方式有內在關聯。這種自上而下模式的另一個特征是在界定工作職責時，各級人員都傾向于將他們的工作定義為向下級發布指示、執行上級的指令、在執行工作時獲得上級批準和幫助，即存在不愿意授權和分權的現象。這可能會導致組織內的成員產生對事物沒有影響力的無力感并導致因此不愿負責。調研中一些縣教育局人員的評論可以得到較好的闡明?？h教育某科室人員說：“我的職能中最重要的就是‘上報下傳’，而其中做得最好的就是‘下傳’?！笨h教育局局長說：“有時我希望他們能在小事上自己做決定，但是人都怕承擔責任，所以還是事事都問我?！?/p>
可見，當正式的垂直等級結構無法保證工作之間的有效溝通時，非正式的溝通方式就非常盛行。但是，過多地依賴非正式的人際關系來保證工作的有效性又會導致諸多問題。如在選聘人員時人際關系所帶來的影響；女性在非正式社交中的不利地位以及因為正式制度太“靈活”而對制度本身的有效性帶來的巨大沖擊等。這也是為什么教育局無法（亦或不愿）建立“有效的”績效監測機制?！艾F在不是沒有制度，有制度，也能定出來，只是無法執行?！笨h教育局某股室負責人的這句話形象地注解了這種現象。
2.教育局內部橫向部門結構及其工作方式
某縣教育局的正式機構設置分為領導層和執行層。其中，領導層有書記、局長和副局長；執行層有辦公室、學前科、小教科、中教科、基建科、人事科、職成教科、人事科、德育科、體衛藝科、計財科、社會力量辦學辦公室、督導室、勤工辦、安委辦、考試中心、教科研中心、學生資助中心和電教中心等機構。此外，還會根據一段時期的中心工作設置一些臨時機構，如教育執法大隊、達標驗收領導小組等。這些機構分屬于不同的局領導分管。表面來看，精細化機構設置的目的是為了達到分工嚴明、落實到位，使管理專業化。但同時也存在一些不合理的現象，如業務部門行政化、多頭管理、重復管理、職責不清和效率不高等。一個突出的事例是教師培訓和專業支持。在某縣，有三個部門分別負責教師培訓的不同方面，但是彼此間的合作卻是有限的———教師進修學校主要負責教師培訓的技術方面；教育局人事股的教師培訓辦公室負責組織工作，包括選擇培訓者和被培訓者；教研室負責教師課堂教學的支持。教師進修校和人事股的教師培訓辦公室之間的聯系還比較緊密，而和教研室的聯系則比較少。
這些不盡如人意的配置和結構由于等級制結構而問題突出，因為這種結構阻礙了正式的跨部門聯系和工作中的合作。比如，一個部門領導沒有局長的同意不能安排和另一部門的會議，基本上各部門都是等局長召集會議而不是要求局長召集會議；教育局辦公室的主要工作是部門間的協調，是唯一有下達指令的權威部門。然而，該部門負責人評論“：協調不同部門是縣教育局辦公室的職責，但是這種協調很有限，因為我們通常沒有時間和權力?！边@種情況明顯不利于有效合作，不利于共同發揮組織的整體優勢。
二、分析與建議
（一）確立基層教育行政組織共同價值觀與組織愿景
共同價值觀是指組織或群體成員分享著同一種價值觀念。這種價值觀念貫穿于整個組織之中，為組織成員所接受，并指導他們很好地發揮組織職能。教育行政組織的多重特性決定了其價值觀的多樣性：一是作為政府行政機關的價值觀。這是不同于個人或企業以追求個體價值實現或企業利潤為目的的管理，也不同于立法、司法機關和事業單位等為解決內部日常事務而開展的管理以及非政治的、純技術性的社會管理活動的價值取向，而是反映教育行政組織的特定的管理情境。二是作為教育行政的價值觀。其價值觀必然要有教育性，應反映教育的本質和真諦，以能否按教育規律辦教育為教育行政組織的核心價值考量。三是作為組織的價值觀。要求個人的價值觀與組織價值觀有效地統一，要盡可能體現組織的總體意愿。
組織愿景是指組織全體成員在一定的組織價值觀基礎上達成并希望通過努力實現組織未來的共同的美好前景或展望。由于組織愿景建立的主體包括全體組織成員，因此也是絕大部分成員能夠認同接納并愿意為之奮斗的。具體體現在：一是領導在愿景的形成過程中必須以平等的身份參與溝通表達，以自然的、尊重的姿態表達自己的意愿，讓更多的人知道、理解、分享和認同，并最終接納。二是員工同樣具有與領導一樣的主體資格來參與到這個過程中，領導要鼓勵和培養員工的組織愿景?？傊?，共同的價值觀與組織愿景是組織精神的核心，對于教育行政組織發展具有十分重要的作用。因此，培育共同的價值觀與組織愿景尤為重要。
（二）革新教育行政組織運行機制
從教育行政組織與學校的關系來看，國際經驗表明，一個能夠有效回應服務對象的教育體制，使用的必定是自下而上的制訂計劃的機制，尤其是從學校層面收集相關需求信息。在這種方法中，教育局在需要了解學校（包括教師、學生和社區成員）實際需求的基礎上，對下一步的發展重點進行優先排序，確定清晰的發展目標，然后將資源按照需求分配給學校，并對學校發展予以監測和專業支持，而并不參與學校管理的具體過程。制訂計劃之后便是對計劃的實施以及監測與評估。其中，監測與評估在計劃的實施方面具有非常重要的意義。監測與評估是基于結果的，要通過突出已經實現了確保監測與評估是基于證據基礎之上的過程———如監測計劃的實施是否真正惠及到最需要的個體、群體和學校，優先的策略是否有效地達到預期結果等。
從教育行政組織自身來看，它是典型的科層組織，應有一個嚴格的層級結構———金字塔式的權力結構體系，上層對其部下具有指揮的權力；通過分工制定相關制度，通過對其員工的控制來提高效率。但科層組織也存在以下缺陷：組織結構層層疊加，橫向職能分工過細；協調成本過大，應變機制僵化，對環境刺激反應遲緩；組織整體活力不足，組織成員的發展受到抑制；行政服務效率低下，等等。
從縣級教育行政部門的組織結構來看，一般應由各階段教育管理部門、職能管理部門、機關事務管理部門和行政監督部門等部門組成。這些機構設置在業務工作上有的存在著交叉重疊，有的存在著脫節割裂，從而導致行政管理運轉和流程不夠順暢，信息、咨詢、決策、執行、評估和控制環節不完整。但是，與企業組織能夠隨著外部政治、經濟和社會等環境的變化做出快速反應不同的是，行政組織具有相當的穩定性。由此可見，在保持現有的組織結構、人員相對穩定的前提下實現教育行政組織的發展，加強教育行政溝通，強調部門間的聯系與協作，促進教育行政組織活動的一體化應該成為教育行政組織發展的重要面向。
教育行政溝通是指在教育行政活動中，部門與部門之間、部門與個人之間、個人與個人之間，通過信息傳遞與交換，獲得相互了解、達成共識、協調行動，實現預期目標的過程。加強教育行政溝通具有重要意義。因為科學民主的行政決策首先需要有充分的信息交流與溝通；組織內部保持良好的溝通是協調各部門、人員間工作、情緒、氣氛與關系的主要工具。而且，行政溝通還是行政人員履行行政職能、執行行政權力的主要手段之一；通過彼此充分的溝通可以發現不足，改進行政工作方法，可以增強員工的滿意度和積極性，從而增加組織的凝聚力。
（三）加強基層教育行政人員能力建設
之所以強調加強基層教育行政人員能力建設，是因為教育行政有不同于一般行政管理的特殊性。教育行政不僅要符合現代行政管理的要求，也要符合現代教育的要求。因此“，一個好的教育行政人員和一個好的教育行政機構應該信奉并實踐上述理念具備相應的知識和能力并致力于建立相應的職能、機構和制度，只有如此，才能體現出教育行政人員和教育行政機關在教育上的專業性”。
能力建設常用且較有效的方法是培訓。從目前我國教育干部培訓的現狀來看，有校長的培訓、教師的培訓和教育局長的培訓等，但專門針對教育局一般工作人員的培訓還是空白，也沒有成熟的教材和培訓體系可供參考。從已有的培訓實踐來看，由于縣級教育局工作人員極少有機會外出參加相關的培訓，因此該培訓是廣受歡迎的，參與者是積極投入的，培訓效果是極其明顯的，這些培訓對提高縣級教育行政能力、促進當地教育發展無疑大有裨益。
三、結語
從縣一級的行政系統來看，教育行政系統是一個龐大的、復雜的組織系統，其構成和運行具有很強的行政性和專業性。在當前社會、經濟、文化特別是教育領域發生深刻變革的環境下，作為基層教育管理部門的教育行政組織，自然不能無動于衷，必須進行自我調整以適應內外環境的變化。這種調整的過程就是依據科學有效的方法不斷完善行政組織結構與體制，健全組織的各種制度規范并協調組織內部關系以保持與行政環境的整體平衡狀態，使其內部充滿活力并提高管理效率的行為過程，也就是教育行政組織的發展過程。
基層教育行政組織處在國家教育政策執行的末端，這一層級教育行政人員的能力建設水平、對教育政策的理解把握以及組織內部的運行機制等，無一不對教育政策在當地執行的效率與效果產生著直接的影響。因此，研究基層教育行政組織發展問題，具有很強的現實意義與理論意義。
