一、引言
責任政府理論強調政府要有效履行公共受托責任，不僅履行顯性責任（如憲法、法律、法規，明確規定的責任），還要履行隱性責任（如道德責任；憲法、法律、法規未作明確規定，但符合人民群眾客觀需求的責任），既要對其行政行為過程負責，做到回應、有彈性、具備勝任能力、執行正當的法律程序、負責和誠實，也要對其行政行為結果負責（回應是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅回應民眾先前表達的需求，而且應以前瞻的主動行為研究問題、解決問題。彈性是指政府所面對的是公眾，而不同人的需求、認知與偏好不可能完全相同，因此，政策的規劃和執行要充分考慮各種不同的因素，不可死板。勝任能力是指政府的行為必須有效率、有效能。正當法律程序是指政府必須依法而治，而不是恣意而治。
負責是指當行政人員或政府機關有違法、失職的事情發生時，必須要有人對此負起責任。誠實一方面要求政府要坦白公開，即在政策的制定與執行的某些階段要公開，接受外界的監督；另一方面則要求政府的公共管理者不能利用權力謀取不正當的利益）。
責任政府的觀點符合國家良治的標準，也成為現實中各級政府追求的目標。審計作為實現良治的重要途徑之一，促進責任政府的構建理應成為重要的審計目標。
鄉鎮作為我國最基層的行政層級，在農村乃至整個國家經濟社會發展中發揮著基礎性作用，其發展狀況直接體現著國家治理的水平。
介乎村與縣之間，從空間范圍、經濟實力、產業結構來說，鄉鎮能夠形成特色鮮明的經濟社會發展模式，其主要領導干部的經濟責任相對容易界定，經濟責任履行情況相對容易評價。因此，文章將鄉鎮主要領導干部的經濟責任審計作為研究對象，應用責任政府理論，對審計的目標、思路和內容進行系統梳理，以期對其他層級主要領導干部的經濟責任審計有所借鑒。
二、鄉鎮主要領導干部履行經濟責任的影響因素
鄉鎮主要領導干部履行經濟責任的過程中，受到很多因素的影響，主要包括以下六個方面：
（一）鄉鎮特點
鄉鎮在自然資源稟賦、歷史條件、產業結構、人口因素、地理位置、經濟社會發展水平等方面存在很大差異。強鎮、中心鎮有較好的區位優勢、產業優勢、較強的經濟實力、較好的基礎設施和較大的發展潛力，對周邊普通鄉鎮發展具有一定的輻射力。這類鄉鎮城鎮化步伐較快，具備了較強的城市經濟特點。一般鄉鎮從經濟體量、資源優勢、財政能力等方面均與強鎮和中心鎮有較大差距，部分貧困鄉鎮仍為吃飯財政。農業主導型鄉鎮、工業主導型鄉鎮、商貿主導型鄉鎮、旅游主導型鄉鎮在發展思路和發展重點上也有很大差異。鄉鎮特點是主要領導干部履行經濟責任的客觀條件。領導干部必須依據鄉鎮特點確定鄉鎮的發展戰略和發展重點，推動當地經濟社會科學發展，才能做到科學履責。
（二）人民群眾需求
人民群眾在基礎教育、衛生防疫、公共安全、環境保護等純公共產品供給，社保、農業、農村基礎設施等準公共產品的補貼等方面，對政府有直接的投資需求；在產業扶持、促進就業等方面對政府的引導管理有所訴求；在集體資產資源處置等熱點焦點問題上對政府和領導干部的廉潔自律有剛性要求。人民群眾的需求是鄉鎮主要領導干部受托經濟責任的最終來源，也是其履職的基本依據。鄉鎮一級政府，一方面要將人民群眾“零容忍”的廉政問題作為履責的高壓線，絕不觸碰；另一方面要引導人民群眾的理性需求，建立科學的需求表達機制，在事權范圍內和財力允許的條件下，考慮受益范圍、風險水平等因素，分析研究需求的優先順序，盡最大努力滿足人民群眾的需求。
（三）鄉鎮政府職能
2008 年地方政府機構改革以后，鄉鎮政府的職能逐漸呈現出兩個特點。一是鄉鎮政府與市場、個人和村集體的分工趨向明晰。鄉鎮政府由管理型政府變為服務型政府，將經營自主權交還農民，不再履行“催種催收”責任；將村級事務管理權交還村民自治組織，將市場運作事務交由社會、合作組織管理。一定程度上看，鄉鎮政府的職能趨于萎縮。二是職能范圍廣。改革后，鄉鎮政府在促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧等方面發揮著難以替代的作用。除了提供必要的公共產品、公共服務，在招商引資、產業扶持、資產資源處置等方面仍然保留了“大政府”的痕跡。鄉鎮政府的職能決定了鄉鎮主要領導干部履行經濟責任的理論內容和邊界。
（四）制度環境
制度環境是鄉鎮主要領導干部履行經濟責任的制度約束，主要體現在兩個方面：一是鄉鎮政府與上級政府，尤其是縣區政府之間的事權劃分。事權和職能看似相同，實則是兩個問題，職能是法律上規定的或者理論上普遍認可的，事權則是在具體的行政制度環境中鄉鎮政府與上級政府形成的慣例。鄉鎮政府在法律上和理論上承擔著經濟發展、社會管理、改善民生等職能，然而實際運作過程中，權力上移和權力下沉造成鄉鎮一級政府職能越位和缺位并存的局面?！皬婃倲U權”一定程度上理順了縣鎮兩級的事權和財權關系，為強鎮依法科學履職創造了較好的制度環境。二是上級黨委政府對鄉鎮主要領導干部的考核。上級黨委政府給鄉鎮主要領導干部制定了嚴格的考核制度，給鄉鎮工作劃定了“軌道”,同時也成為領導干部個人晉升的主要激勵因素。最優狀態下，考核應該有利于激勵鄉鎮領導干部科學合法履職，推動鄉鎮社會科學發展。然而現實中，很多考核辦法尚存完善的空間，如考核導向不科學，關注顯性政績較多，關注隱形政績不夠，GDP 和財政收入等指標權重較高，這種考核導向有可能會扭曲領導干部的政績觀，導致人民群眾真正的經濟利益訴求得不到滿足，鄉鎮的持續發展缺乏后勁。
再如，考核特色不突出，制定的目標責任制可能是將上級政府的績效目標向鄉鎮作簡單攤派，也可能嚴格依照上級政府首長的行政偏好確定指標權重，缺乏對地區差異的考慮，導致鄉鎮領導干部只追求“平均數”,不求有功、但求無過，一味迎合考核，不顧地方實際的博弈心態，致使各鄉鎮出現“千人一面”、特色不突出、發展戰略不明晰等問題。
（五）財權和財力
鄉鎮政府的財權和財力是鄉鎮領導干部履行經濟責任的財務約束，有兩個顯著的特點：一是有限性。隨著分稅制改革、取消農業稅等一系列改革，不少鄉鎮名為“一級預算”,實則受稅收來源不明確、收入結構調控空間小、歷史債務負擔沉重所困，在財力和財權上越發受到制約。二是獨立性?！班l財縣管”的改革，沒有改變鄉鎮的預算管理權、資金使用權和財務審批權，一定程度上規范了鄉鎮財政支出管理，保證了鄉鎮、村干部工資的正常發放。一些產權關系模糊的土地、礦產、林地、山地等資源可為鄉鎮政府支配。通過支配部分資產和資源，鄉鎮政府可以獲得土地出讓、土地返回、城建配套費、企業股權和資產出租等收入?！皬婃倲U權”地區，實行鎮級財政增量分享，這種方式給強鎮預留了較大的自由空間。
（六）法律法規政策紀律
鄉鎮主要領導干部在履行責任的過程中必須無條件遵守法律法規，貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署；中國共產黨黨員必須嚴格遵守黨的各項紀律要求。這些法律法規政策紀律主要包括：行政法、財經法規、基礎教育、衛生醫療、社會保障、土地等方面的法律和政策，以及廉潔從政方面的紀律要求。這是領導干部履行經濟責任的法制約束。
上面六個影響因素中，鄉鎮特點、人民群眾需求和鄉鎮政府職能三個因素決定了鄉鎮主要領導干部的應然責任，也就是領導干部應該履行的責任；制度環境、財權財力和法律法規政策紀律決定了鄉鎮主要領導干部的實然責任，也就是領導干部實際履行的責任，若不履責，會被追究責任的范疇。
理想狀態下，實然責任和應然責任是一致的。兩者若存在差異，有兩種可能的情況：一是實然責任小于應然責任，如以上級任務為主要行政動力，不能有效滿足人民群眾合理需求。二是實然責任大于應然責任，如參與資源配置過多，不能充分發揮市場的作用。存在這些差異，有兩方面的原因：一是由于客觀原因，也就是鄉鎮政府與上級政府之間事權劃分不合理、財力限制、考核的負激勵等因素，導致實然責任扭曲，應然責任難以履行。二是由于主觀原因，也就是由于主要領導干部個體能力和態度的原因，對應然責任認知不清，履行不力。
按照構建責任政府的要求，鄉鎮主要領導干部履行經濟責任，要力求將實然責任最大限度地與應然責任相統一。具體來說，要以促進鄉鎮經濟社會科學發展為目標；在資源配置方面，充分發揮市場的主導作用，政府起到有益補充的作用，做到不缺位不越位；在行政運行機制方面，堅持充分有效地回應公眾需求，做到權力運行公開化和操作行為規范化；同時領導干部個人要做到誠實廉潔，具備勝任能力，對行政行為和結果承擔責任。
三、責任政府視角下鄉鎮主要領導干部經濟責任審計的目標和思路
（一）審計目標
在責任政府理論的視角下，鄉鎮主要領導干部經濟責任審計的目標是多層次、多元化的目標體系。
多層次的總體目標。鄉鎮主要領導干部經濟責任審計的直接目標是促進鄉鎮主要領導干部合法、全面、科學、高效地履行公共受托經濟責任，根本目標是推動鄉鎮經濟社會的科學發展。主要領導干部在行政過程中做到回應、有彈性、具備勝任能力、執行正當的法律程序、負責和誠實，能夠推動整個政府行政制度環境的優化和行政理念的健全，構建真正意義上的責任政府。責任政府的構建，能夠引導領導干部樹立正確的價值觀，激勵領導干部強化履職能力，通過科學合理地決策、合法高效地執行，提升行政績效，促進經濟社會科學發展。
多元化的具體目標。對鄉鎮主要領導干部經濟責任的審計實際上是對整個鄉鎮行政過程和結果的一攬子評估。具體審計目標既要評價被審計領導干部經濟決策的合法合規性、科學合理性；也要評價經濟執行的合法合規性、經濟性和效率性；還要對經濟績效的經濟性、效果性和效率性發表意見（見圖1）?！緢D1】
（二）審計思路
責任政府視角下的鄉鎮主要領導干部經濟責任審計，區別于以財政財務問題為導向的審計，也區別于以領導干部實際制定的經濟決策為起點的審計，是一種以明確鄉鎮主要領導干部合理目標責任為起點的審計。這種審計不局限于已經發生的經濟行為，關注應然責任是否得到回應；不局限于個別具體的經濟事項，更關注鄉鎮整體的發展思路和規劃。具體的審計思路包括下面幾個步驟：第一步，判定鄉鎮主要領導干部的應然責任。調研鄉鎮特點，了解鄉鎮的自然資源稟賦、歷史條件、產業結構、人口因素、地理位置和經濟社會發展水平；調查了解人民群眾對鄉鎮政府在基礎設施供給、相關扶持政策制定等方面的現實需求；在此基礎上分析鄉鎮政府適當的職能范圍，進而確定鄉鎮主要領導干部的應然責任。第二步，判定鄉鎮主要領導干部的實然責任。
調查分析鄉鎮政府的機構設置及工作職責，明確縣區、鄉鎮政府之間具體事權的劃分；了解針對上級黨委、政府對鄉鎮工作和鄉鎮主要領導干部業績的考核辦法，以及最近年度的考核結果；調查了解鄉鎮全部政府性資金的收入和支出情況，鄉鎮一級在預算管理、資金使用和財務審批的具體權限，鄉鎮主要領導干部可支配的資產資源，鄉鎮政府的股權等信息，全面掌握鄉鎮政府的財權和財力狀況；搜集整理與主要領導干部履職相關的法律法規政策，以此確定鄉鎮主要領導干部的實然責任。第三步，確定合理的目標責任。對比實然責任和應然責任，排除應然責任中，由于客觀原因鄉鎮主要領導干部難以履行的責任，將剩余部分作為合理的目標責任。第四步，評價決策執行情況的合法合規性、經濟性和效率性。將決策的執行情況與本級決策及上級黨委政府的決策部署相比較，判斷決策執行是否有利于實現決策目標，是否符合決策要求。第五步，評價經濟行為績效的經濟性、效果性和效率性。重點對與鄉鎮主要領導干部經濟決策、經濟執行行為密切相關的績效進行評價。第六步，合理定責、總體評價。
決策責任，按照誰主導決策，誰負主要責任的原則定責；執行責任和績效責任要首先考察執行與決策的關系，如果問題由決策不當引致，則由決策主導人承擔主要責任，如果決策適當，則由執行者承擔主要責任；對于廉政問題的定責，一般與個人直接相關，應定為直接責任，涉及集體不廉潔的問題，則要考慮相關決策、執行由誰主導。黨政領導干部同步審計，對雙方的責任評價要有所側重，以其崗位需求和在工作中發揮的實際作用為依據，一般對書記的評價側重于決策能力，對鄉鎮長的評價側重于執行能力。第七步，提煉成果，發揮效用。按照責任政府的要求開展審計，審計成果不僅要揭露領導干部經濟責任履行的案件或問題，移送有關部門或督促整改；還要在鄉鎮內部管理上、制度建設上提出意見建議；最重要的是要為下一步任用選拔干部提供真實可靠的依據，對鄉鎮的經濟發展定位和戰略安排提出建設性意見（見圖2）?！緢D2】
四、責任政府視角下鄉鎮主要領導干部經濟責任審計的重點內容
按照構建責任政府的要求，圍繞鄉鎮經濟社會科學發展、鄉鎮政府與市場和個人合理分工、充分有效回應公眾需求、權力運行公開化、操作行為規范化和領導干部個人廉潔自律的原則，鄉鎮主要領導干部經濟責任審計主要包括以下內容：
（一）經濟決策制定責任審計
一是行政決策審計。決策內容方面，對于強鎮和中心鎮而言，重點關注城鎮、新農村規劃、產業結構調整的方向是否符合鄉鎮特點；鄉鎮制定的目標責任制、對人民群眾的承諾、農村基礎設施投資及其他政府性投資項目決策是否符合鄉鎮特點、是否與人民群眾需求重點一致；招商引資政策，稅收和獎勵等扶持政策、對村的補助政策、資產（資源）處置、土地征用、出讓、拆遷等事項是否科學、公平、合理。一般鄉鎮如有上述事項也要作為主要的審計內容。決策程序方面，關注上述決策是否建立健全了相關的經濟決策制度，重大事項決策是否認真聽取專家意見、并將專家提供的咨詢信息作為決策的重要依據，是否廣泛聽取人民群眾意見；決策程序是否合法合規，是否集體決策，是否公開透明；領導干部在決策制度過程中是否有廉政問題。二是財政財務決策審計。關注預決算制度是否完善，預算收入、預算支出與行政決策是否匹配，債務資金的投向是否服務于鄉鎮的整體發展。
（二）經濟決策執行責任審計
一是行政決策執行責任審計。對鄉鎮本級政府的各項決策執行情況的審計。執行過程是否與決策目標相符；執行過程是否合法合規，重點關注針對同類企業、個人、村集體的稅收和獎勵、土地征用、出讓、拆遷，資產（資源）處置政策是否公平合理；領導干部個人是否有不廉潔的問題。對上級政府各項政策執行情況的審計。重點關注以基金征收管理、待遇方法、政策宣傳、新農合定點機構和經辦機構管理、新農保經辦機構管理為主的農村社會保障政策和醫療衛生政策執行情況；以教育經費預算編制和農村義務教育均衡發展為主的農村義務教育政策執行情況。
二是財政財務決策執行責任審計。支出審批、固定資產和票據管理、現金管理等內控制度是否明確健全有效，收入是否做到集中管理（重點關注土地出讓金返還收入、城建配套費收入、企業股權分配和資產出租收入等預算外收入）；政府投資項目經費、人員經費和公用經費支出、往來款項、上級財政撥入的專項資金和轉移支付資金的使用和管理是否合法合規；政府性資產和集體資產是否安全完整；是否建立了負債管理和償債機制、有無逃廢債務的行為、有無債務上移的情況，債權債務是否及時清理；領導干部個人是否有不廉潔的問題。
（三）經濟行為績效責任審計
對經濟行為績效的審計，要綜合運用定量指標和定性分析，重點評價與領導干部經濟決策和經濟執行關聯度較高的經濟行為績效，包括經濟行為的經濟性、效果性和效率性。主要定量指標包括：人民群眾滿意度、人均國民生產總值增長率、農民人均純收入增長率、鄉鎮居民就業增長率、九年義務教育普及率、財政性教育投入占地區 GDP 比重、新型農村社會養老保險參保率、新型農村合作醫療普及率、開發區、工業園區累計實現利稅數額、城鄉生活垃圾處理率、城鄉污水處理率、城鎮化率、基本農田減少率、任職期間債務增長率等。同時要采用專業評估方法對產業結構調整、新農村建設、招商引資、重大投資項目等重要決策的績效進行定性分析。
五、研究結論
在責任政府的框架下，開展鄉鎮主要領導干部的經濟責任審計的措施：一要構建多層次多元化的審計目標體系，以促進構建鄉鎮責任政府為中間目標，促進鄉鎮主要領導干部適當履職轉化為鄉鎮經濟社會的科學發展；二要以明確鄉鎮主要領導干部合理的目標責任為邏輯起點，對經濟決策、經濟執行和經濟績效開展全過程的評估；三要提高審計成果的使用層次，擴大審計成果的使用范圍，對組織部門的干部考核辦法以及鄉鎮的經濟發展定位、戰略安排提出建設性意見。
