本篇論文目錄導航：
【題目】城鄉養老保險銜接經辦工作問題探析
【第一章】養老保險城鄉銜接辦理探究緒論
【第二章】城鄉養老保險銜接與基本公共服務均等化
【第三章】城鄉養老保險制度銜接經辦工作面臨的困境及成因
【第四章】破解城鄉養老保險制度銜接經辦困境的對策建議
【結論/參考文獻】養老險城鄉銜接經辦研究結論與參考文獻
第 2 章 城鄉養老保險制度銜接與基本公共服務均等化
2.1 城鄉養老保險制度銜接的內涵
2.1.1 城鄉養老保險制度的含義
基本養老保險制度是國家運用保險精算的方式，通過社會保障制度的安排來防范公民因年老喪失勞動能力而產生的無法獲得生活資料的生存風險。具體方式上，社會成員一般在勞動年齡階段參加國家強制建立的養老保險制度，待達到法定退休年齡并符合一定年限的養老保險繳費后，由國家擔保的基本養老保險制度按參保人員對應的權益，發給基本養老金，以向其提供基本的養老生活保障。
根據《中華人民共和國社會保險法》及國家相關規定，我國的基本養老保險制度按照參保人員當期是否從事職業活動、參加勞動就業的情況，分為以職工和靈活就業人員為參保對象的城鎮職工基本養老保險制度，以及以城鄉居民為參保主體的城鄉居民基本養老保險制度，兩者統稱為我國當前的城鄉養老保險制度。
其中，城鄉居民基本養老保險制度是 2014 年 2 月由新型農村養老保險和城鎮居民養老保險兩項制度合并實施而來。至此，我國的基本養老保險制度從理論上實現了對國民的全覆蓋。
2.1.2 城鄉養老保險關系制度銜接的含義
隨著我國城鄉養老保險制度的全面實施，實際覆蓋范圍地不斷擴大，參保人數逐年增多，根據《2014 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》公布的數據，截至 2014 年末，全國參加基本養老保險人數為 84,232 萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險的 34,124 萬人，參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為 5,472 萬人。這便形成了城鄉養老保險關系跨制度銜接的現實基礎。從客觀需求來看，一方面，隨著戶籍、就業、社會保險、人口管理等制度壁壘的打破，以及城鎮化的快速發展，勞動力在城鄉間流動已成為當今社會生活中的普遍現象。
據統計，2014 年末，全國流動就業人口達 2.53 億人.其中又以農村向城鎮轉移勞動力為主，這些流動就業人口年老后多數返回農村養老；另一方面，對勞動者個體而言，在其整個勞動年齡段中，可能會經歷不同的就業狀態，存在不同的就業形式，具有不同的勞動身份，既可能是從事勞動就業的職工、靈活就業人員，也有可能是暫未實現就業的城鄉居民。由此，勞動者或城鄉居民在不同地區、以不同身份參保后，其基本養老保險關系既涉及跨統籌地區間的流動轉移，又會存在制度間的跨越式銜接。若不同統籌地區、不同制度間的基本養老保險關系無法進行完整的轉續銜接，將使參保人員的養老權益受到嚴重損害，從而降低國家養老保險制度的有效性和影響力，不僅會對制度的覆蓋和可持續發展造成不利局面，而且最終將影響社會的安定和發展。因此，城鄉養老保險關系跨制度銜接具有迫切的現實需求，并逐漸受到社會的高度關注。
綜上所述，城鄉養老保險關系跨制度銜接的目標是打通基本養老保險權益在不同統籌地區和制度間互認、銜接的渠道，實現參保人員在各個時期、不同地方、不同制度間養老保險權益的累計計算，真正發揮城鄉基本養老保險制度的保障合力和疊加效應。
2.2 基本公共服務均等化的內涵
2.2.1 基本公共服務的含義
公共服務從本質上看，其屬于公共產品的范疇。在公共產品理論中，著名經濟學家薩繆爾森在他 1954 年發表的《公共支出的純理論》中對公共產品按照個人消費和總消費的關系進行了界定：純粹的公共產品是指，社會成員中的個體對該產品的消費不會減少其他社會成員對同一產品的消費。對于任何一個消費者而言，其實際可支配的公共產品數量就是該公共產品的總量，這就意味著公共產品在消費者之間是不可分割的。這被學術界奉為公共產品的經典定義。通過上述理論定義，公共產品需要具備以下一些特征：
（1）不可分割性
公共產品的受眾是全體社會成員，在每個受眾之間共享，為社會全體成員所共有，并且個體消費的數量就是社會可提供的公共產品的總量，其效用覆蓋整個社會，并不會在社會成員個體之間進行分割并明確歸屬權。
（2）非競爭性
正是由于公共產品的不可分割的特性，當社會成員個體消費某項公共產品時，并不會對整個社會公共產品的總量產生影響，社會成員在共同消費時，其所享受的該項公共產品的數量和質量是一致的。在這樣的情況下，公共產品的消費不存在個體間此消彼長的競爭關系。同時，正因為如此，要將某個或一部分符合條件的社會成員排除在享受范圍之外也是不可行的。
學術界對于公共服務的范疇和劃分有著不同的表述，但基本都圍繞上述公共產品的定義和特性，包括了公共基礎設施建設，創造和提供就業崗位并幫助人們實現就業，完善和健全社會保障體系和社會福利體系，促進教育、衛生、文化、科技、體育等公共事業的發展。同時，又將其中"為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件"所涉及的公共服務項目劃入到了基本公共服務的范疇。所謂基本公共服務應當具備以下三個基本條件：
（1）體現"基本"的概念?；竟卜帐且粋€國家在特定社會經濟發展階段應當向全體社會成員提供的最小范圍、最基本的發展條件，滿足社會成員最基本的生存發展需求，包括以就業、社會保險為核心的基本生存需求、以教育發展為主要內容的基本尊嚴需求以及以健康保障為基礎的生命保障需求。在社會保險的基本公共服務中，又以基本養老保險占據了基礎性的重要地位。
（2）客體的最廣泛性和公平性。鑒于基本公共服務的內容是人們生存發展的最低要求，也是維持社會正常運行的最基本條件，因此，其實施的客體和對象是具有最廣泛性的社會成員，包括各個社會階層、不同工作崗位、東西部地區、城鄉區域內的全體公民均有權力公平地享有基本公共服務。
（3）政府是基本公共服務的實施主體。由于市場是以追求效率為目標的，更多涉及私人產品的領域，其服務對象以私人為主，服務的內容是在基本公共服務的基礎上更好地實現社會個體的自身發展和提升。而基本公共服務的客體和對象是全體社會成員，它的實施是為滿足社會成員的最基本生存發展需要，并非以贏利為目的。兩者存在根本上的區別，理論上市場無法提供基本公共服務，更不可能成為提供基本公共服務的主體。對社會資源公平性的體現，對效率公平性的調整，需要由國家藉由基本公共服務的途徑對全體社會成員提供。另一方面，對于資源的有效配置應當由效率更高的市場發揮決定性作用，而政府則應扮演好服務市場經濟、維護社會公平的角色，因此，基本公共服務的實施主體應當是、也只能是政府。
綜上所述，本文認為，對于基本公共服務的概念可以歸納為：具有不可分割性、非競爭性和非排除性等特征，由政府組織實施并提供的、保障全體社會成員基本生存發展所必需的基本公共服務性活動。
2.2.2 基本公共服務均等化的含義
通過對基本公共服務內涵及主客體對象的分析，公共服務的提供是恒定均勻的，不因公共服務對象本身的差異而使其享受的公共服務在數量和質量上產生影響，因此，基本公共服務的本質特性從根本上決定了服務提供的均等化要求。同時，需要注意的是，基本公共服務均等化不是簡單的平均主義，而是指相對的均等，即使全體社會成員大致平等地享有獲取基本公共服務的機會，以及享受基本公共服務時所存在的差別應控制在社會可接受的范圍內。通過借助基本公共服務的覆蓋效應，按照均等化的要求實施，有利于促進經濟和社會之間、東西部區域之間、城鎮和鄉村之間的協調發展和公平正義，確保全體社會成員共享經濟社會的發展成果，保障民眾生存和發展的基本權利。
具體表現形式上，本文認為實施基本公共服務的均等化主要體現在兩個方面，一是可及性，二是及時性，兩者缺一不可。其中：可及性是指社會成員獲得內容相等的基本公共服務的機會和途徑基本相等。均等化除了覆蓋范圍、服務內容的大致相當以外，其首要條件就是全體社會成員享有基本公共服務的機會均等，也就是所謂的起點公平，任何社會成員不因為身份、地域、性別、健康、職業、收入以及種族等因素而被排除在公共服務之外。
同時，基本公共服務主體所提供的基本公共服務能夠讓客體知曉，并提供便捷高效的獲得方法。
及時性是指基本公共服務的提供和實現要控制在合理的時間范圍之內。由于基本公共服務有其特定的時效性，如：社會成員因年老喪失勞動能力時就應當及時發給基本養老待遇，以支撐其基本的生存需要；又如：社會成員受教育的權利應當在其受教育的適齡階段就得到應有的保障，因此，只有在時效性的范圍內才能發揮基本公共服務的最大效用。
2.3 公共服務均等化對城鄉養老保險制度銜接經辦的內在要求
國家統一實施的基本養老保險體現的是社會底線公平，雖然表面上基本養老保險制度遵循和運用保險理論，講究權利與義務的對等，但實際上這是政府對社會成員養老責任的體現，是政府向全體國民提供的基本公共服務，其中，具體的經辦實施工作，包括城鄉養老保險制度銜接的經辦工作是保障參保人員養老保險權益的重要方式和途徑，也應當歸入基本公共服務的范疇。因此，提供均等化的經辦服務是社會公平正義、體現基本養老保險制度實質內涵的基礎性方式。而要實現城鄉銜接工作的均等化，就要做到機會公平--全體社會成員所適用的制度規定相同、過程公平--所提供的經辦服務內容和標準一致以及結果公平--按統一規定實現城鄉養老保險制度的銜接，其中，只有實現了機會公平和過程公平，才能有最終的結果公平，實現社會保障均等的制度目標。
1、機會公平（制度均等）
國家相關文件已明確，只要參加了城鎮職工養老保險和城鎮居民養老保險的人員，就可以享受到城鄉養老保險的銜接服務。這在制度層面已有了相應的保障。
2、過程公平（經辦均等）
過程公平是指全體社會居民接受同等的制度約束，在平等的規則和程序下根據自己的意愿和選擇，實現個人的生存與發展。因此，對于參加了城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險兩種保險的人員，只要履行了社會保險義務，就應當享受到相應的社會保險權益，不應設定其他條件，特別是在經辦服務上。
3、結果公平（保障均等）
通過機會公平和過程公平，最終達到結果公平，也就是參保人員在待遇享受和制度銜接方面都能夠充分保證權益的實現。
