本篇論文目錄導航：

【題目】城鄉養老保險銜接經辦工作問題探析
【第一章】養老保險城鄉銜接辦理探究緒論
【第二章】城鄉養老保險銜接與基本公共服務均等化
【第三章】城鄉養老保險制度銜接經辦工作面臨的困境及成因
【第四章】破解城鄉養老保險制度銜接經辦困境的對策建議
【結論/參考文獻】養老險城鄉銜接經辦研究結論與參考文獻

第 1 章 緒論

1.1 選題背景和意義

1.1.1 選題背景

在社會主義市場經濟的大背景下，社會保障是國家經濟發展的"助推器"和社會穩定的"安全網",是經濟、社會協調發展的"潤滑劑",更是處理好改革發展穩定三者關系的關鍵因素之一。其中，養老保險又是整個社會保障體系的重要內容，在很大程度上決定了一個國家的社會保障水平和質量。我國從上世紀九十年代初開始探索建立統籌結合的養老保險制度，通過二十多年的快速發展，取得了舉世矚目的成就，建成了覆蓋就業人群的城鎮職工養老保險制度（以下簡稱"職保"）和覆蓋未就業人群的城鄉居民養老保險制度（2014 年由城鎮居民養老保險和新型農村居民社會養老保險合并實施而成，以下簡稱"城鄉居保"），實現了制度的全覆蓋。但是與此同時，兩大制度間的明顯差異，也導致了不同制度養老保險權益難以銜接，使參保人員的養老保險權益受到了影響。對此，黨的十八大通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了"完善社會保險關系轉移接續政策"的要求，國家人力資源和社會保障部、財政部在 2014 年 2 月正式出臺了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發〔2014〕17 號，以下簡稱"17 號文件"），并已從 2014 年 7 月 1 日起正式施行。該項政策的出臺和實施，標志著我國的養老保險制度在各統籌地區間（目前我國已基本實現養老保險省級統籌）轉移接續的基礎上，又向前跨越了一大步，實現了城鄉兩種養老保險制度之間的銜接，從制度內可轉移，到制度間可銜接，填補了原有政策框架體系中的空白，在兩種制度間建起了互通的橋梁，完善了整個養老保險的框架體系，正是因為實現了在城鄉兩種養老保險制度中權益的流動和互認，創造性的解決了制度銜接的障礙，在最大程度上保障了參保人員的養老保險權益，這對于我國進一步完善覆蓋全體公民的基本養老保險體系具有十分重大的意義。

當然，最終要實現政策目標，發揮政策效用，體現政策意義，離不開政策的可操作性以及實際經辦工作的落實。經辦工作是整個制度保障的最后一個環節，也是不可或缺的一環。好的經辦工作能夠充分落實政策規定，體現政策制定初衷，促進政策目標實現。但是如果沒有扎實的經辦服務工作，再好的政策也只能是高高在上，令人望政興嘆而已，難使老百姓得到實惠，也失去了政策出臺的實際意義。為了讓參保人員真切地體會到城鄉養老保險制度銜接政策的用意和效用，國家在出臺 17 號文件的同時，配套出臺了統一的《城鄉養老保險制度銜接經辦規程（試行）》，對制度銜接的工作程序、要求和時限等各個方面都作了明確的規定，為經辦工作的順利開展奠定了堅實的基礎。但是在實際經辦中，上述經辦規程仍有需要進一步完善的地方，本文將結合具體工作及現有實際，就存在的問題、解決的思路等進行分析，并提出相應的解決方案，使相關經辦工作能夠更好的體現對參保人員養老保險權益的保障。

1.1.2 選題意義

（1）有助于政策目標的實現。城鄉二元結構是制約我國城鄉發展一體化的主要障礙，17 號文件規定，只要符合職保的基本養老金領取條件，就可以將城鄉居保轉入職保，享受職保養老待遇，從而在制度安排上體現了對在城鄉間流動就業人群，特別是農民工群體的生活保障，有利于促進人口和勞動力流動，有利于推動我國城鎮化的健康發展，有利于在養老保險領域告別城鄉二元結構的束縛，建立城鄉統一的養老保險制度，從而在城鄉一體化的版圖上增加重要的一塊，為最終消除城鄉二元制度邁出踏實的一步。同時，在我國城鎮化發展的大趨勢下，盡可能地引導在城鎮就業的 2 億多農民工在職保制度內享受更高水平的養老待遇，也有利于他們適應今后的城鎮社會生活。政策能否真正落地，在很大程度上取決于經辦工作的實施，科學合理的經辦工作能夠促進上述政策目標的實現，使政策效用最大化，真正惠及參保人員。

（2）是公共服務均等化的重要體現。在公共服務均等化的要求下，從社會保障的本質屬性出發，不同地區之間、城鄉之間以及不同群體之間，不論是職工或是城鄉居民，都有權利享受均等的公共服務；不論是職保經辦機構或是城鄉居保經辦機構，都有義務做好參保人員的制度銜接經辦工作，為各類參保群體提供高效、便捷、公平的公共服務。

（3）有助于保障參保人員的養老保險權益。隨著工業化、城鎮化的發展，以及社會保險覆蓋力度的不斷加大，各類人員在城鄉間的流動呈現擴大化、常態化以及高頻度的特點，勞動者特別是農民工在城鎮就業時參加職保，回鄉后參加城鄉居保，已成為較為普遍的現象。做好城鄉養老保險制度間的銜接經辦工作，就可以充分保障他們養老保險權益的完整性，避免因無法銜接、終止養老保險關系等使權益受損的情況發生。

1.2 國內外研究綜述

1.2.1 國外研究綜述

從世界范圍來看，在社會保障制度起步較早、制度體系較為完備、理論研究較為前沿的西方發達國家，農業從業人員與其它就業人群只有職業的不同，沒有身份的區別，更沒有所謂"農民工"的概念，在社會保障領域納入統一的養老保險制度，再加上國際上幾乎所有實行養老保險的國家都實現了全國統籌，因此，對于養老保險關系轉移銜接的研究上，主要集中在國際間的銜接，即參保人員在不同國家間流動就業時養老保險關系的跨國轉移問題。其中，歐盟在成立之初，就朝著一體化的方向發展，因此，其關于參保人員在歐盟成員國之間的養老保險權益的轉移銜接辦法在實踐中較為理想，被普遍認可，且影響較大。

部分國外學者從公民權利的角度出發，認為凡具有歐盟公民身份、并在歐盟范圍內就業參保的人員，都有權力享受養老保險，因此，邊境工、季節工等流動就業人口的養老保險關系轉移接續應當受到保護，并以法律的形式確立下來。同時，也批評了目前各國只注重效益而忽視公民長期權利的養老保險政策，對加快政府轉移接續政策制定的步伐有重要意義。Linda Hantrai（2000）在評估政府政策效用的基礎上，認為歐盟社會保障政策力度不夠，各成員國政府應該通過協商溝通構建保障有力的轉移接續制度，為統一歐盟養老金計劃奠定了基礎。針對歐盟養老保險危機，Fultz、Elaine&Ruck、Markus（2001）則提出國民年金重組計劃，將農村和城市養老保險同步設計，反對割裂，從而促進了歐盟養老保險區域轉移制度的建立。

上述觀點在歐盟處理成員國之間自由流動人員養老保險關系的辦法上，最終體現為6項具體原則，即：（1）暫時凍結。即歐盟公民從成員國A轉移到成員國B時，該公民在A國的養老保險記錄將被保留并暫時凍結，不會轉移至B國或發給本人，直到達到退休年齡，再按照規定標準向其發放。（2）分別支付。只要歐盟公民加入某個成員國的養老保險計劃超過1年，那么該國就必須在其退休時向其支付養老金。（3）比例支付。養老金的多少將根據當事人在該國參加養老保險的時間計算，參加時間越長，領取養老金越多。（4）最后接管。歐盟公民退休前所工作的最后一個成員國，負責歸集當事人在各成員國養老保險參保繳費記錄，并為當事人發放養老金。（5）累計計算。如果歐盟公民在一國參加養老保險的時間沒有達到該國的要求，那么他在其他成員國參加養老保險的時間將被計算在內。（6）居住地無關。養老金的領取與當事人是否在支付國居住、是否在歐盟或者歐洲經濟區居住都沒有關系，所有的養老金必須按時足額支付，不得有任何形式的扣減、更改或者拖欠。

歐盟分段辦法的核心在于累計計算，保障了參保人員養老保險權益的完整性，因此，在實踐中取得了較好的效果，得到了參保人員、歐盟成員國以及世界其他地區的認可。但是在實際經辦上，結合我國當前的國情，歐盟社保法令的"暫時凍結"、"分別支付"和"最后接管"三項原則之間，存在一定的制度缺陷。具體而言，一是在"暫時凍結"和"最后接管"的制度安排上，由于缺乏統一的數據信息共享和處理平臺，歸集參保人員在各成員國養老保險參保繳費記錄仍需手工處理，再加上不實行隨走隨轉，所需時間較長，并與流動就業的頻繁程度成正相關。以在德國退休領取養老金為例，參保人員在德國以外兩個或兩個以上的歐盟國家工作過的，歸集并最終辦理退休手續需要半年左右的時間。二是在"分別支付"和"最后接管"的制度安排上，將涉及參保人員退休資金的在各成員國之間大量的劃轉結算，需要付出較大的行政成本。就我國國情來看，上述制度安排及對應的經辦工作將影響參保人員達到法定退休年齡后的基本生活保障，同時，全國31個省級統籌地區間的資金劃轉結算，其繁瑣程度可想而知，在全國統籌的大趨勢下，也沒有實際意義。因此，本文認為，歐盟的分段辦法及相應的具體原則措施對于我國城鄉養老保險制度銜接的借鑒和指導意義不大，還是需要通過我們自己去探索一條適合本國國情的制度銜接之路。但是歐盟分段辦法中所蘊含的對流動就業人口養老保險權益保障的精神，仍值得我國在制度安排和經辦流程設計時加以重視和借鑒。

1.2.2 國內研究綜述

（1）制度研究

從國內的研究看，隨著地域隔閡的打破，人力資源自由流動的放開，城鎮化、工業化的加速推進，企業職工養老保險制度的建立和不斷深入人心，職工養老保險關系在不同統籌地區、不同制度之間轉移接續的研究日益興起，在 17 號文件出臺前，關于養老保險關系轉移銜接的研究主要分為兩個階段：

第一個階段，主要針對城鎮企業職工在不同統籌地區間流動就業時，養老保險關系的轉移接續問題研究。對此，國家雖然早在 1997 年就對參保人員養老保險個人賬戶的轉移作了明確，但是在實踐中，由于只轉移"個人賬戶"部分，"統籌"部分留在了轉出地，因此，導致了轉入地（待遇領取地）和轉出地養老保險權責不對等的問題，轉入地（待遇領取地）實際上承擔了對養老保險轉入部分的無限責任，并不符合保險權責對等的基本原則，再加上財政分灶吃飯體制下養老保險制度財權事權不明晰等原因，地方在執行該項政策時的積極性不高，出現了很多問題，相關政策并未得到切實地貫徹實施，養老保險關系跨統籌地區轉續難的情況較為嚴重，使部分職工養老保險權益受到了損害。

為解決上述困境，學界涌現了很多研究觀點，其中最具有代表性的有三個：一是主張將主要精力從推進省級統籌與制定養老保險系轉移接續辦法轉移到強力推進基本養老保險全國統籌上來， 盡快研究、制定基本養老保險全國統籌的具體方案，以減少地區分割和制度分割；二是建議全面改革現有制度。如以"混合型"統賬結合制度逐漸替代現有制度，提高制度的便攜性，或建立"社會統籌國民化、個人賬戶全民化"的新養老保險制度體系；三是學習歐盟的相關制度，采用"分段計算、權益累加"的辦法，保證參保人權益在流動就業過程中不因無法接續而受損失，同時也兼顧地方利益。

在基本實現省級統籌的基礎上，從 2010 年 1 月 1 日起，國家正式施行的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》對上述問題作了階段性的制度安排，明確了"統籌+賬戶"的轉續模式，即在轉移養老保險個人賬戶的同時，按照本人繳費工資基數一并轉移 12%的統籌資金（相當于轉出地所征收的養老保險統籌部分 60%）。上述做法在一定程度上緩解了原有辦法中存在的轉出地與轉入地（待遇領取地）養老保險權責不清的矛盾。同時，按照"統一政策規定，統一數據標準，統一經辦規程"的原則，確定了統一的經辦要求，雖然在實踐中仍存在一定的問題，但從制度和具體經辦上，基本解決了流動就業人群養老保險關系轉續難的情況，保障了參保人員的切身權益，同時為今后跨制度的城鄉養老保險關系轉移銜接奠定了基礎。

第二個階段，是在2009年國家出臺《開展新型農村社會養老保險試點指導意見》后，針對勞動力在城鄉間流動日益頻繁（主要是城市建設中的農民工大軍），城鄉養老保險制度實現全覆蓋的情況，農民工年老回鄉后，其在城市參加職保的權益保障，以及回鄉后與新農保的養老保險關系的銜接問題逐漸引發了社會的廣泛關注，學術界對此也展開了熱烈的研究和討論，如：南方沿海一些農民工輸入的城市，每當春節前出現的"退保潮"現象。在此次城鄉養老保險制度銜接辦法出臺前，對于職工和城鄉居民間養老保險關系銜接處理的研究上，國內的相關學術觀點基本一致，即在目前不同人群不同制度安排的現狀下，參保人員在不同時期以不同身份參加的城鄉養老保險應當予以銜接，概括起來，主要的政策思路有三種：一是"折算繳費年限"的辦法。該辦法主要從繳費公平的角度出發，核心在于對繳費年限的折算處理，即對于養老保險個人賬戶部分予以疊加，對于繳費年限則按繳費水平高低予以折算，職保轉移至城鄉居保的，職保與城鄉居保的繳費年限合并計算；城鄉居保轉移至職保的，城鄉居保繳費年限則按繳費水平折算職保的繳費年限。

在此基礎上，又有學者提出了"折算加補繳"的辦法。該辦法是在江蘇省職保與新農保關系轉移銜接的實踐基礎上提出的，新農保折算為職保。在參保人達到領取待遇年齡時，將新農保歷年繳費按對應年度的職保最低繳費標準，折算出職保繳費年限并求和，再加上職保繳費年限。如果總的繳費年限高于15年，則按規定享受職保長期待遇，并將新農保個人賬戶資金分別轉入職保個人賬戶和統籌基金。如果低于15年但是高于10年，且新農保和職保繳費年限之和大于15年，可以按上年職保最低繳費標準補繳到15年，也可以考慮推遲職保待遇兌現時間，延長繳費以滿足15年的要求。二是"分段計算"思路，主張學習借鑒歐盟"分段計算"養老金待遇的辦法，即不對不同制度的養老保險關系進行銜接，而是將職保和城鄉居保的參保繳費年限分別計算。三是"補差"辦法。

該辦法的主要思路是，計算參加農保時段的職保繳費金額，并按照農保個人賬戶儲存額抵沖后，補足差額部分，則參加農保的時間可以計算為職保的繳費年限。

在上述三種思路中，對于"折算繳費年限"的辦法，鑒于各地繳費標準、辦法的差異，所涉及的折算辦法較為復雜，每個人的參保繳費情況不相同，對養老保險的認知程度也不同，經辦上不利于向參保人員做好的解釋告知，并且容易造成不同群體之間的攀比，從而引發新的矛盾和問題。同時，由于職保的繳費水平大大高于城鄉居保，城鄉居保的繳費年限折算到職?？赡苤挥袔追种粋€月，因此，也難以與職保的養老金計發辦法銜接對應。對于"分段計算"的辦法，雖然解決了折算的問題，但其與職?？缃y籌地區轉移的分段辦法存在同樣的不足，在經辦上較難實現，行政成本過高。"補差"辦法則混淆了職保和城鄉居保兩種不同的制度，相當于是購買保險，不符合社會保險的本質屬性。

在學術界如火如荼地進行研究的同時，部分地區也在實踐中開展了"摸石頭"式的探索和嘗試，但實踐中的具體做法卻各不相同。從而又引發了另外一個問題，就是銜接制度的"碎片化",可銜接的范圍僅局限于同一統籌地區，難以實現跨統籌地區的銜接。即便如此，各地的實踐仍為相關問題的頂層設計提供了豐富的經驗和素材，2014 年 7 月 1 日起，國家《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》正式施行，明確了職保與城鄉居保個人賬戶及繳費年限的銜接處理，并結合各地的實踐情況，采取了較為簡便明晰的方法，規避了年限折算的問題，即參保人員達到職?；虺青l居保養老待遇領取條件時，可辦理制度銜接手續。其中，不論是職保轉往城鄉居保，還是城鄉居保轉往職保，個人賬戶均累計計算；在繳費年限的銜接處理上，城鄉居保轉往職保的，城鄉居保繳費年限不計算或折算為職保繳費年限，職保轉往城鄉居保的，職保繳費年限全部合并計算為城鄉居保的繳費年限。

至此，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》與《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》共同構成了我國目前跨制度、跨地區的養老保險關系轉移銜接體系，基本實現了城鄉各類參保人群養老保險關系可轉移、可銜接的制度目標，使參保人員養老保險權益的完整性得到了充分的保障。

（2）經辦措施研究

除了制度因素外，現實經辦條件也在一定程度上限制了參保人員城鄉養老保險的順利銜接。楊宜勇、譚永生指出，我國目前的社會保險各統籌區域的管理是自成系統，業務信息網絡基本不與其他統籌區域連接，社會保險關系轉移只能通過多個環節的人工辦理，費時費力，制約社會保險關系的轉移。石美遐、韓思文認為，統籌區域內管理自成系統，業務信息網絡不與其他統籌區域連接，社會保險關系轉移只能通過多個環節的人工辦理，費時費力。轉移過程中也會由于轉接環節銜接不好，造成信息缺失。林德燊認為：現行各地執行的養老保險轉移程序和規定不同，信息系統不統一，各地方對記載養老保險信息內容難統一規范，致使關系轉移的基本信息難以統一銜接。

與養老保險關系轉移銜接有關制度研究的熱烈紛呈形成鮮明對比的是，在經辦措施方面，囿于制度方向未定，因此所涉及的研究也相對較少，且各方觀點也比較集中，即在提高統籌層次的基礎上，加快社會保險信息化建設。楊宜勇，譚永生指出，要加快研制和設置社會保險關系信息庫，逐步實現社會保險關系信息庫在地市間、省市間，乃至全國范圍的聯網與信息共享，做到流動人員隨到，隨交，隨記賬，隨辦轉移。充分利用現代電子技術和金融網絡實現社會保險權益的可轉移、可查詢，切實解決跨地區流動時社會保險關系和資金的轉移接續問題。

楊燕綏提出，政府應投資建立全國性數據庫，在各險種之間建立信息共享的機制，為參保人在全國各地接續社會保險關系和轉移參保記錄提供方便的服務。尹慶雙認為，國家應該建立相應的清算機構，通過有效的制度安排和現代化的網絡技術服務，使農民工可以方便繳費和享受保障。建立清算中心的初步設想是，各地按照當地農民的身份證號進行管理注冊登記，為農民工建立一份唯一的農村養老保險賬號，每年通過清算中心進行一次省際間清算，將農民工的社會保險費轉移到其名下的養老保險賬戶中，以保障農民工的基本生活。陶志勇發表的文章中建議建立全國統一的養老保險信息卡，信息卡記載著農民工的繳費信息，同時實行完全積累制，單位和個人繳費全部計入個人賬戶。程樂華指出，全國統籌的實現均需要從國家層面對核心指標及核心業務操作流程進行規范，并建立統一的核心業務經辦數據庫，使用統一的業務操作軟件。

1.3 對現有研究的評論及本文創新點

在相關制度出臺前，國內的研究主要集中在轉移銜接辦法的制度設計，理論方面的成果較多，對于經辦措施方面的研究幾乎沒有涉及，因此，有些辦法脫離了我國當前技術條件、人員配備、數據基礎、保障水平等難以在短時期內解決的經辦實際，缺乏可操作性和簡便性（如：分段辦法的分別支付）。即便有一些經辦措施方面的提法，也僅僅是淺嘗輒止，泛泛而談，并未加以深刻的論證。同時，各地城鄉養老制度銜接辦法的碎片化特征，以及基礎數據、技術條件等現實客觀因素，也使相關經辦工作較難形成統一標準。

目前我國養老保險制度框架已基本確定，制度內外的轉移銜接辦法也已正式施行，并配套出臺了相應的經辦規程，制度和經辦均有了明確的規定及要求，因此，本文認為，現階段的重點應放在如何貫徹實施好銜接辦法上，并在認真分析參保人員實際需求的基礎上，創新經辦思路和方法，推進經辦工作的深入開展。

1.4 研究方法和研究思路

1、文獻分析法。通過維普核心期刊數據庫、中國知網期刊全文數據庫等途徑，以及政府相關部門的官方網站，廣泛查閱關于養老保險關系轉移銜接的相關研究文獻和政策規定，并加以提煉總結，尋找相關研究的發展脈絡，從而對我國城鄉養老保險制度銜接的經辦工作積累相關的理論知識。

2、歸納分析法。主要是從邏輯上對我國城鄉養老保險制度銜接的相關經辦問題作了一般性的歸納和分析，以明確研究方向和思路。

3、比較分析法。通過比較職保與城鄉居保的轉移銜接方式，以及國家經辦規程的相關流程設計與本市基于中央數據庫的銜接辦法的比較，分析其中存在的問題，并提出提高經辦工作效率的可行性方法。