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首頁 > 經濟論文 > > 美國對華光伏“雙反”措施的原因與應對
美國對華光伏“雙反”措施的原因與應對
>2024-04-17 09:00:00


對來自中國的同一種產品同時采取反傾銷和反補貼的“雙反”措施已經成為美國對華貿易救濟中最重要的一種措施并被大量運用。近年來,隨著中國重點扶持戰略性新興產業發展與美國的制造業振興和產業升級計劃同步化,中美貿易互補性逐步向競爭性轉變,進而使美國對華“雙反”措施也顯現出新特征。 首先是“戰略化”:美國除了將“雙反”措施繼續作為應對我國具有傳統優勢的勞動密集型出口產業的法律工具以外,更多地開始將其用作面向未來的、旨在打壓我國戰略性新興產業國際化發展空間的戰略手段。 其次是 “政治化”:“雙反”被美國政治家利用,通過對中國相關產業發出責難,保護和拉攏美國國內相關利益集團,從而達到其政治目的。 最后是“可傳導化”:“雙反”開始顯示出明顯的示范效應,繼美國對華提起“雙反”調查不久,歐盟等成員方也相繼對中國提起 “雙反”調查,而且涉案金額巨大,可見,美國對華采取“雙反”的示范波及效應不可小視。

以上“雙反”措施的特征在美國對華光伏“雙反”措施中集中體現,使得曾被譽為我國最具國際競爭力戰略性新興產業之一的光伏產業走到生死存亡的關鍵時刻。因此,深入分析美國對華光伏“雙反”措施的原因,評判中國的應對措施效果具有重要的現實意義。

一、 光伏產業遭受美國

“雙反”調查的背景及案件進程從 2004 年起,在歐、日、美政府的新能源政策推動下, 全球光伏產品需求迅速增加。 在此背景下, 中國的光伏產業以出口為導向,迅速崛起,太陽能電池及組件的產量先后超越美、 德、 日,從2007 年 起連續 5 年 位列世界第一,從 2010 年起占全球總產量比重更是超過 50%(見圖 1)?!緢D1】

在 國 際 市 場 ,2004-2011 年中美兩國光伏電池及組件的出口額雖然都在上升, 但是中國的出口增速遠高于美國,2004 年,美國出口額還是中國的 2.164 倍,而 到 了 2012 年 僅 為 中 國 的13.6%。 在美國國內市場,中國光伏產品的市場份額增長迅速,2004 年 只有 10.8%,7 年 間上升到 47.5%。 中國光伏電池在美國市場上的顯性比較優勢指數也發生了巨大變化,從 2004 年不具有顯性比較優勢(0.78),到 2007 年開始具有(1.09),再到 2011 年具有 強 顯 性 比 較 優 勢 (2.57),2004-2012 年 CR 指 數幾乎始終大于 1,可以看出,中國光伏產業已經發展為國際和美國市場上主要的、極具競爭力的產業,美國光伏產業受到巨大的競爭壓力。在此背景下, 美國將其國內光伏電池生產商的競爭失利歸結為中國企業的傾銷和政府的補貼, 并于 2011 年 11 月對中國晶體硅光伏電池及組件開展反傾銷和反補貼調查。

二、 美國對華光伏產業“雙反”調查的政治經濟學分析

(一)“雙反”措施在美國對華貿易救濟措施中的地位迅速上升

“雙反”措施已經成為美國對華貿易救濟中最行之有效的措施之一, 被大量運用到美國對華的貿易調查中。 “雙反”措施由于其應訴困難大, 反傾銷反補貼稅率疊加,WTO 規定模糊性和調查裁決實際可操作空間大等特征為美國所青睞, 并使中國涉案企業處于極為不利的地位。 2004 年至2012 年,中國共遭到美國“雙反”措施 32 次,占我國遭受“雙反”調查總數的 59.3%。

一直以來, 限制美國對華采取“雙反”措施的一個重要因素是反補貼對中國適用的合法性在司法上尚存爭議, 會導致重復計算和雙重救濟問題。為此,美國關于修改國內反補貼法適用范圍的呼聲一直存在, 力圖使其反補貼法對非市場經濟國家適用, 以便解除爭議,避免對中國采取“雙反”措施時被國內司法程序所阻礙。

2012 年 3 月 8 日,美國總統奧巴馬簽署 《1930 關稅法》 修正案(HR4105),該修正案確立了美國對“非市場經濟”國家適用反補貼稅的國內法依據, 并且該修正案具有追溯力, 適用于 2006 年 11月 20 日之后所有反補貼案件。如此一來, 美國將有權對所有非市場經濟國家出口美國的產品合并使用反傾銷和反補貼調查。 不僅如此,在行政實踐層面,美國對非市場經濟國家采取“雙反”措施已成為事實和有效路徑選擇; 在國際法層面,到 2016 年,根據《入世協議書》 中國將自動獲得完全市場經濟地位, 屆時將不再存在適用性問題。由此可見,“雙反”措施已經成為了美國對付中國競爭性產業最有力的武器之一。

(二)中美經濟貿易環境和產業競爭態勢推動美國利益集團積極游說爭取貿易保護政策

在中美貿易中, 對中國巨額且不斷增長的貿易逆差一直是困擾美國的一大問題, 美國政界頻繁就此向中國施壓, 宣稱中國政府和企業采取不正當產業和貿易政策支持出口, 對美國相關行業造成侵害。 這個問題在光伏產業表現得尤為突出:2005 年后,美國對中國的光伏產業貿易逆差增速高于貿易總額逆差的數倍;即使在受經濟危機影響美國對中國貿 易 總 額 逆 差 停 滯 或 減 少 的2008-2009 年, 美中光伏產業的逆差也保持了可觀的增加。 美國本土光伏電池制造商面對中國企業巨大的價格優勢和競爭力節節敗退,2009 年美國共有 43 家光伏電池及組件生產商,而 2010 年6 月至 2011 年 12 月中至少 7 家破產倒閉,其中僅 2011 年 8 月就有包括曾經作為美國本土光伏企業標桿的 Solyndra 在內的三家企業破產清算。 其中大量企業是因為投入大量資金研發可以減少原材料用量和提高轉換率的新技術, 但因市場上晶硅光伏電池供應激增價格下降而失敗。相反,至2011 年,世界前五家光伏電池生產商有四家來自中國, 其市場份額占全球的 18.9%。

在這樣的貿易和產業背景下, 美國國內產業界和政界要求對中國光伏產品發起反傾銷和反補貼調查的呼聲從 2010 年起高漲起來。 他們把美國光伏產業的頹勢歸結為中國的 “不正當”競爭,稱“中國政府給予光伏企業諸如低息貸款、 低價土地、 稅收減免、 低估幣值和出口信貸等優惠政策,使得中國企業獲得 28%的額外價格競爭力, 中國企業靠政府補貼獲得價格優勢, 從而在美國市場上傾銷, 危害了美國本土產業”。 所以,此次的光伏“雙反”案其根源上是經濟原因, 但是卻表現出明顯的政治化特征。 對此可以運用貿易政治經濟學理論,從貿易政策內生的角度進行有效分析。下面用“影響驅動的捐獻模型 ” (Influence-driven Contribu-tion,也稱 G-H 模型)中關于政府目標函數的經典分析框架, 分析此次美國對華光伏產業實施 “雙反”措施的政治經濟動因。

對華光伏產業貿易政策的供給方是美國國際貿易委員會和商務部, 需求方分為對華實施 “雙反” 措施的支持者和反對者兩個利益團體。 支持者主要由光伏電池及組件的生產商構成; 而反對者主要由光伏電池及組件的消費者構成。 貿易政策體現為對中國光伏產品的從價稅 t,△C1和 △C2分別表示政府對華光伏產品實施的貿易政策對支持者和反對者利益集團政治捐獻產生的影響,分別是 p 的增函數和減函數。 W\\(p\\)是社會總福利, 由一般勞動要素收入 L, 兩個利益集團所擁有的特殊勞動要素收入 Wi\\(p\\),消費者剩余 s\\(p\\)和貿易政策產生的收入分配效應 r\\(p\\)組成。 其中,r\\(p\\)表示政府向所有選民平等地再分配“雙反 ”關稅收益的值 ,而 s\\(p\\)表示平均每個消費者消費所有該種產品的消費者剩余。 d\\(p\\)為平均每個消費者的消費量函數,y\\(p\\)為美國國內的總供給函數, N 為總的選民人口數。 根據整個政府決策中觀察到的各種政治動因因素, 在模型中添加當權政府政治資本項 V\\(p\\),該項表示本國光伏產業能給奧巴馬政府的政策支持率和連任概率的影響, 是美國本土光伏產業就業人數 x\\(p\\)、產出量 y\\(p\\)以及國際競爭力 z\\(p\\)的函數。 其中 α 和 β 表示政府賦予各選項的權重參數。因此,從貿易政策需求方角度看, 一旦能夠組成有效利益集團,“雙反” 措施支持方會積極出資游說政府對中國光伏產品采取“雙反”措施,而反對方則出資支持主張“雙反”措施政黨的競爭黨派。 貿易政策的提供者為獲得最大的政策支持和連任概率, 會權衡貿易政策給利益集團捐資、 社會福利和政治資本造成的影響并做出最大化目標函數的政策。 這是因為普通選民在貿易政策的評價上作為 “理性的無知者”受政治宣傳的左右,而捐資項決定了政府的政治宣傳能力;同時社會福利和政治資本項影響選民對當權政府的評價, 從而影響其再次當選的概率?!竟健?br>

下面就政府目標函數公式右側三項在美國對華光伏產業采取“雙反”措施的作用進行分析。

1.政 治 獻 金 項 :美 國光伏電池及組件生產企業數量少, 產業集中度高, 根據美國能源信息署網站統計,2009 年美國光伏發電相關行業如電池設計、 制造零售等的企業數量基本都不超過 50家。 “雙反”支持方很容易達成政治聯盟。事實上也的確如此,發出“雙反”措施申請的7 家美國企業建 立 了 美 國 太 陽 能 制 造 聯 盟(CASM), 并聯合超過 230 家企業和 1.8 萬名雇員向政府呼吁抵制所謂 “中國傾銷和補貼行為”。

美國鋼鐵工人聯合會也通過發布會和政治捐資等方式表示對 “雙反”措施的支持。聯盟中的企業通過其政治行動委員會, 積極向美國國會、 白宮以及商務部等機構給予附有游說議題的政治捐資。

這些行動取得明顯成效:2011 年12 月 2 日 59 名國會議員聯名致信總統奧巴馬,要求支持“雙反”措施; 同時三位住房能源與商業委員會分委會主席也聯名致信商務部部長要求對華光伏產品盡快征收“雙反”稅。 而“雙反”措施反對方很難聯合起來對抗支持方,這是因為美國光伏電池終端消費者數量眾多且消費分散, 不能有效傳遞政治需求或影響政策。 值得注意的是,美國國內 25 家企業和組織成立了美國平價太陽能聯盟(CASE),游說政府“雙反”措施會大幅提升光伏電池價格, 這將超出許多小型光伏應用提供商的承受能力。 但由于其成員成分復雜,組織性質、目的、行業等均有較大差異, 削弱了聯盟的出資意愿和游說能力, 這與集體行動秩序 良 好 , 獲 得 眾 多 擁 護 者 的CASM 形成鮮明對比。

從表 5 可以看出“雙反”措施支持方在 PACs 數量、 游說提議數和捐資總額上均遠高于反對方,印證了以上分析。

2.政治資本項:“雙反”稅的征收會產生貿易抑制效應, 即中國輸美光伏電池價格上漲和數量減少, 這將拉高美國市場上同類產品價格,產生產業保護效應,即其本土競爭廠商產出增加、 市場份額和產能利用率提高, 帶動行業就業。 由于光伏電池及組件制造的設備、 土地和技術等固定成本相對較高,行業具有規模效應,美國本土廠商出貨量增加會降低產品平均成本, 從而獲得更高的市場競爭力。 發展清潔能源是奧巴馬政府振興經濟, 增加就業和振興出口的重要措施, 因此于2009年先后頒布 《美國復蘇與再投資法》和《2009 年美國清潔能源和安全法案》,撥出大量財政預算為其光伏產業提供貸款擔保、 投資稅收減免和財政現金津貼等多項政策優惠。 光伏產業的實際表現決定這項政治投資是轉化為政治收益還是政治負擔,因此,改善光伏產業就業、 產出和競爭力狀況正是當屆政府所急切期盼的。

3.社 會 福 利 項 :貿易政策的社會總福利由勞動要素收入、消費者剩余和貿易政策轉移支付(等于稅收或補貼的貿易凈收益)構成。 對華光伏產品采取“雙反”措施會分別產生以下效應: 產品價格上漲導致消費者剩余減少;光伏電池生產商專用要素收益增加,下游廠商專用要素收益減少;政府將獲得額外的稅收收入并轉移支付給受損的消費者和下游產品生產商, 用于部分或全部彌補其損失。因此,美國政府會在做出決定前預估對華光伏產品實施“雙反”措施將可能引發的經濟效應,以此作為其決策的重要依據。

美國政府向來重視對國內太陽能市場進行扶持, 聯邦和各州政府給予商用和住宅的太陽能應用項目高額稅收優惠和大量財政補貼,此舉部分抵消了消費者因“雙反”所受福利損失。

(三)中美光伏產業相同的發展目標和不同的發展路徑是 “雙反”調查的根本原因

光伏發電作為太陽能利用技術中最具價值和前景的領域而被各國政府重視, 這一趨勢隨著全球經濟發展與能源消耗之間矛盾加劇而越發明顯。 中美兩國都出臺了各自的光伏發電發展規劃和扶持政策, 旨在打造本國光伏產業國際競爭力, 領導新能源產業發展, 占領后石油時代經濟制高點。 相同的戰略目標使中美兩國在國際市場上具有競爭關系,但是兩國光伏產業發展路徑卻截然不同。

在發展思路方面: 美國作為光伏技術發源國,一方面,通過技術革新提高光伏發電效率, 降低成本,擴大市場需求,引領行業發展方向;另一方面,通過培育國內市場幫助廠商產生規模效應,以降低成本,獲得國際競爭力。而中國應歐美日市場需求而把光伏產業作為“出口引導型”產業發展,選擇產業鏈附加值低的光伏電池及組件生產環節,走以資金、政策換產能規模,進而產生規模效應,降低成本, 獲得國際競爭力的道路, 而對需要大量投入和積累的技術創新不夠重視。

在政府政策方面, 美國在技術研發、 投資生產和市場應用均有相應扶持政策。 其中技術研發政策支持力度大,僅 2012 年度就有 80 億美元財政預算用于新能源研發; 投資生產政策主要包括稅收抵扣、貸款擔保、現金補貼三類;市場應用政策包括納稅抵扣、初裝補貼、上網電價,并結合可再生能源配額制。 反觀中國, 一方面,缺乏對技術研發的支持政策;另一方面, 市場應用主要是以示范項目形式提供補貼和制定強制上網電價, 缺乏對普通民用和商業光伏發電的補貼。 政策集中在對企業投資生產和出口的財政補貼上, 并且由于缺乏明確統一的中央方案, 各地方政府政策扭曲落后, 包括了一些諸如低價土地和電力供應、低息貸款、所得稅減免等 WTO 規定的可訴性補貼。中美光伏產業不同發展路徑的碰撞導致兩國的產業困境和貿易摩擦。 美國對光伏發電新技術的長期大量投入使得其成本高,從而在短期內無法與具有成本優勢的中國企業競爭, 這也使美國政府培育市場幫助本土企業擴大生產規模的期望落空。 加之光伏高新技術研究資金需求量大、回收周期長、應用前景不明確,這樣的戰略造成美國光伏企業的巨大財務風險; 而中國光伏產業單純依靠規模效應提升競爭力的做法雖然在短期內獲得成功, 但是核心技術缺乏、依靠外國市場、行業市場混亂、 產能嚴重過剩等問題嚴重制約了行業做強, 同時出口激增和政府不規范的補貼行為增加了遭受國外貿易保護措施的風險。 中美都把發展光伏產業作為提升國家競爭力和維護可持續發展的戰略性核心產業。 因而當兩國發展路徑的異質性導致競爭矛盾凸顯時, 美國不會坐視其光伏產業失去領先地位, 中國受到美國“雙反”措施也就不難理解。

(四)中國應對“雙反”措施效果不明顯

根據張波(2011)提出的美國對中國實施“雙反”措施過程中,中美間三階段動態博弈的分析框架, 我們可以對此次美國對華光伏產品采取“雙反”措施過程中中國方面的行動進行分析。

第一階段:2011 年 11 月美國政府在權衡國內各方利益后決定對中國輸美光伏電池開展 “雙反”調查;第二階段: 中國從企業到政府都積極應對。首先,由機電進出口商會組織的部分涉案企業集體應訴并召開新聞發布會通過輿論渠道向外界積極闡述己方觀點;其次,尚德、天合等光伏企業在美分公司, 成立美國平價太陽能聯盟游說美國政府, 組織其國內反對“雙反”措施的力量;第三階段: 中國商務部于2011 年 11 月應機電商會和工商聯新能源協會申請對美國展開新能源貿易壁壘調查,發出啟動世貿爭端解決程序的威脅;在美國作出肯定性初裁后, 中國商務部又于2012 年 7 月展開對進口自美國的太陽能級多晶硅展開“雙反”調查,發出了貿易報復的威脅。而第三階段,2012 年 11 月美國做出肯定性終裁,決定對中國產光伏電池實施“雙反”。 美國貿易委員會調查小組全票通過終裁決定,而美國商務部決定征收追溯反補貼稅和高額出口 保 證 金 , 終 裁 傾 銷 率 高 達18.32-249.96%,終裁補貼率由初裁的 2.90-4.73% 大 幅 上 升 至14.78-15.97%。由此可見,中方的游說和貿易報復威脅等應對措施并沒有收到明顯效果。

余利紅、劉海云(2011)研究發現: 中國對美國反傾銷進行WTO 解決貿易爭端的報復威脅并不能阻止其肯定性終裁; 而采取貿易保護措施威脅在有立法前提和足夠的美國對華“出口暴露”條件下能夠降低美國對華發起反傾銷調查。

從表 6 可知, 美國太陽能級多晶硅對華出口占其總出口額的30%左右,2011 年總金額達 7 億多美元,這和中國對美國 20 多億美元和 50%左右市場份額的光伏電池相比較小。 若雙方都采取“雙反”措施,美國對華光伏電池“雙反”措施的產出效益將會增加對本國太陽能級多晶硅的需求,彌補其受到因中國“雙反”措施的損失??梢?,中國“雙反”措施報復威脅選擇太陽能級多晶硅不能對美方產生有效威懾。

三、政策建議

光伏“雙反”案說明,“雙反”措施不僅是美國在雙邊貿易中對中國傳統產業的貿易壁壘措施,而且還是抑制中國戰略性新興產業, 在兩國經濟競爭中爭奪下一輪經濟發展制高點的有效手段。

就目前看, 我國政府應該重視相應貿易摩擦預警機制的建立和完善。加強雙邊貿易信息服務,對貿易伙伴國市場跟蹤調查和分析, 通過多種渠道了解其貿易政策變動風向, 對獲取的關鍵信息定期分析并傳達給國內產業界,從而對潛在的“雙反”措施威脅有效預警。這樣,相關企業才能及時做出相應貿易策略調整, 降低受到“雙反”措施的幾率和損失。

我國企業在國際化過程中應該積極對外直接投資, 開展和市場所在國企業和政府的合作,融入當地經濟政治圈。 在獲取市場和利潤的同時積極承擔當地社會責任,建立良好的聲譽,擴大自身影響力, 組織和發展自身在市場所在國的利益集團和合作組織。

當我國企業和市場所在國的共同利益大于分歧, 并和相關組織保持良好關系時, 其國內支持 “雙反” 措施的呼聲將被反對的呼聲所掩蓋,其政府也會失去采取“雙反”措施的動力。

企業、 行業組織和政府都應當積極應對國外對我國發起的“雙反”措施。 行業協會應協調好行業出口秩序, 組織涉案企業集體應訴并提供咨詢、 宣傳和法務等輔助工作, 從而降低涉案企業的應訴成本和勝訴幾率。 涉案企業應該聯合起來積極應訴, 同時組織發起國國內反對“雙反”措施的相關利益團體以獲得有效地政治影響。至于我國政府,一方面應當培養熟悉貿易伙伴國法律和具有豐富訴訟經驗的人才; 另一方面應主動采取貿易反制措施 (如“雙反”報復威脅),并注意其有效性和潛在引發貿易戰的危險。

從長遠看, 我國應調整戰略性新興產業的發展思路, 避免重蹈行業大而不強、核心技術缺失、產能嚴重過剩、 市場基本在外的覆轍。 特別是歐美國家扶植戰略性新興產業的經驗值得我們借鑒, 中央和地方政府都應該熟悉WTO 產業補貼的規則,在規則允許范圍內對新興產業予以扶持,而不能不懂規則,授人以柄。

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