作為第三次信息技術革命標志的云計算正在深刻地改變著世界的各個方面。公共管理也概莫能外。本文以美國聯邦政府的云計算戰略實施為案例，試圖重點剖析云計算對公共管理的影響。

筆者首先對云計算的核心特征及其蘊含的革命性含義進行探討，之后再對美國聯邦政府云計算戰略的實施過程、主要內容以及重點機構等進行分析，然后對美國云計算戰略的實施背景以及影響進行宏觀的討論，最后筆者將重點闡述云計算對公共管理的效果性影響和范式性影響。目前國內外關于這一研究領域出現了一些成果。例如，阿西施·拉斯托吉（Ashish Rastogi）關于在電子政府中實施云計算的模型研究，[1]戴維·懷爾德（Da-vid Wyld） 關于云計算與公共部門的研究，[2]米歇爾·尼爾森（Michael Nelson）關于云計算與公共政策的研究。[3]

然而，這些成果主要集中在計算機科學領域，其分析更加偏重云計算的技術層面。國內的研究也有類似的特點。盡管國內已經有學者從行政管理角度來關注云計算對政府的影響，譬如李和中和陳芳關于云政府服務的研究。[4]

然而，這樣的研究還非常少，并且這類研究在理論性和學理性上還有較大的空間。在對美國案例分析的部分，筆者的研究主要基于美國政府發布的一系列與云計算相關的報告、官方網站信息以及報紙新聞等材料。在云計算對公共管理的影響部分，筆者主要采用演繹推理的方法嘗試對這一正在發生的趨勢進行學理性的總結和概括。

一、云計算的內涵及其革命意義

何謂云計算？ 美國最著名的信息技術咨詢公司 Gartner 的定義是，云計算“是一種通過因特網技術將可擴展的和彈性的信息技術激活的能力（scalable and elastic IT - enabled capabilities）作為一種服務提供給外部消費者的計算模式”.

全球性咨詢公司 Forrester Research 的定義是，云計算是“一種通過因特網技術將標準化的信息技術能力（服務、軟件或基礎設施）進行遞送的服務，這種遞送采用每次使用付費（pay - per - use）和自我服務（self - service）的形式”.

美國國家標準與科技研究 院 （ The National Institute of Standards andTechnology,NIST）的定義是：云計算是“一種通過便利的、需求方決定（on - demand）的網絡進入共享的、可配置的（configurable）計算資源池的模式。

資源池中的資源包括網絡、服務器、存儲、應用程序和服務。在最小的管理工作和與服務提供商的互動中，這些資源能夠被很快地被供應和釋放?！?/p>

NIST 認為云計算有 5 種基本特征：（1 ） 需求自助服務（on - demand self - service），即用戶可以使用云計算服務提供者的軟件自助地使用計算能力；（2）廣泛的網絡接入（broad network access），即用戶可以各種媒介手段（如智能手機、平板電腦或計算機等）通過網絡獲取計算能力；（3）資源共享（resource pooling），即云計算服務提供者使用虛擬化技術將計算機聯結起來并形成資源池，并利用這一資源池的計算能力向外提供服務；（4）快速伸縮（rapid elasticity），即用戶可以選擇性地使用計算能力，這對于存在明顯使用高峰和低谷的用戶非常便利和節約；（5） 可測量的服務（measuredservice），即云計算服務可以容易地進行測量并可以基于其進行有效的交易。NIST 將云計算在服務模式上分為三類：（1）SaaS（Software as a Service,軟件即服務），即用戶可以使用服務供應商運行在云基礎設施上的各種應用程序；（2）PaaS（Platformas a Service,平臺即服務），即將部署在云基礎設施上的平臺作為一種服務提供給用戶。在這種服務模式中，PaaS 平臺提供應用開發所需的編程語言和工具，用戶只需要利用平臺就能夠創建、獲取和部署應用，并對應用客戶端所需環境進行配置；（3）IaaS（Infrastructure as a Service,基礎設施即服務），即用戶可以從計算機基礎設施中獲得服務。

用戶無需了解底層的云基礎設施，可自由地部署和運行軟件，但需要管理操作系統、存儲與部署的應用，并適度關注所需的網絡組件（如主機防火墻）。

NIST 總結了云計算的四種部署模式：（1 ） 私有云，其為一個機構單獨使用而構建；（2）社區云，其為具有共同關注點（如任務、安全需求、策略和遵守協議等）的多家機構使用而構建；（3）公共云，即云服務供應商出售云服務，普通公眾或大型產業集團通過網絡獲取這些資源；（4）混合云，即云基礎設施由兩個或兩個以上的云（私有云、社區云或公共云）組成，這些云保有其獨立性，通過標準化或專利技術綁定在一起，從而使數據和應用具有便捷性。

筆者認為，NIST 對云計算四種部署模式的分類是準確的，然而 NIST 的這一分類缺乏更為嚴格的學理支撐，即這些分類是根據哪些標準做出的。筆者認為，復雜性和安全性是云計算的兩個重要標準。根據這兩個標準可以畫出一個矩陣圖，并可將云計算的各種類型都放在這一矩陣圖內：（1）安全性和復雜性都較低的類型是公共云，如數據傳播網站和公共社交平臺等；（2）安全性高但同時復雜性低的類型是社區云，如通過內網入口訪問進入的云服務類型；（3）復雜性高且安全性低的是混合云，如一些公眾參與平臺。由于其具有某種開放性，這意味著安全性較低，同時，這一服務又需要在用戶中進行區分（包括身份認證），所以這使得其又具備復雜性高的特點；（4）復雜性高且安全性高的類型是私有云。這一類型僅僅針對某些特定的用戶（如政府機構用戶或企業高管用戶等）開放，這使其具有安全性高的特征，同時又由于其往往具有某種高級管理的功能，所以其復雜性程度又較高。

從以上的這些定義和特征分析中可以看出，云計算最核心的內容是，計算作為一種產業化的商品（類似于電力）提供給消費者。云計算供應商通過網絡提供計算服務，就像電廠集中供電一樣，可以集中投資獲得規模經濟效益。而消費者就像購買水電一樣，按需使用計算資源并付費。通過云計算方式，云用戶可以花更少的時間和成本來管理復雜的 IT 資源，從而把更多的時間和資源投入到核心業務中。這種模式蘊含了一個革命的變化，即云計算代表了信息革命的第三次浪潮。信息革命的發展可以與工業革命的發展相類比。信息革命的第一階段是大型計算機時代，其特征是計算機非常龐大，往往只能由企業或科研單位進行建設和維護，類似于工業革命的蒸汽機時代。

信息革命的第二階段是個人計算機時代，其特征是計算機變得小巧靈活，并進入普通家庭，類似于工業革命的內燃機時代。信息革命的第三次浪潮就是云計算，其特征是計算可以作為一種公用設施一樣加以建設（由云計算提供商進行建設和維護），并由消費者按需購買，類似于工業革命的電力時代。

二、美國的云計算戰略的實施過程和主要內容

美國在云計算技術的發展上主要經歷了三個時期：第一，市場培育時期（2006 年到2009 年），其特征主要表現為谷歌、亞馬遜、微軟等公司開始涉足云計算領域，并通過市場活動緩慢地培育和推動云計算的發展；第二，政府規劃時期（2009 年到2011 年） ,其特征主要表現為美國聯邦政府通過政府規劃和宏觀設計整體推動云計算的發展；第三，政企互動時期（2011 年至今），其特征主要表現為美國聯邦政府為云計算發展制定標準以及通過政府采購支持云計算公司的發展，同時云計算公司則通過企業創新和市場活動等行為支持政府的宏觀規劃。

美國聯邦政府在云計算上的引導性政策集中體現在如下五個方面：

（1）“聯邦云計算倡議”（Federal Cloud Com-puting Initiative,FCCI） .2009 年 3 月，維韋克·昆德拉（Vivek Kundra）被任命為聯邦政府首席信息官委員會（Chief Information Officer Council,CIOC）的首席信息官。之后，昆德拉積極推動在云計算方面的宏觀規劃，并在當年 12 月啟動了聯邦云計算倡議，同時成立了一系列推動 FCCI 的專門性機構，包括下設于 CIOC 的決策機構“執行促進委員會”（Executive Steering Committee,ESC）和下設于總務管理局（General Service Administration,GSA）的日常辦公機構“項目管理辦公室”（Project Man-agement Office,PMO） 與顧問機構“云計算顧問委員 會 ” （ Cloud Computing Advisory Council,CCAC）。

（2）“聯邦數據中心合并倡議”（Federal DataCenter Consolidation Initiative） .這一倡議于 2010年 2 月提出，旨在逆轉聯邦數據中心急速增加的趨勢。美國的聯邦數據中心在 1998 年為 432 個、在 2010 年則為 2094 個。這些數據中心都是應某些需要而建設的，但是建成之后往往存在使用效率低和維護費用高等問題。鑒于這一情況，這一倡議力圖通過將 IT 投資轉向更有效率的云計算平臺上來提高能效。通過這一倡議，美國聯邦政府預計在 2015 年之前最少關閉 800 個數據中心。

（3）“美國行政管理和預算局的預算指針”（OMB budget guidance）。美國行政管理和預算局（The Office of Management and Budget,OMB）負責美國聯邦政府各個部門的預算編制。OMB 章程第300 款的通告 A - 11 明確指出，在每年提交的 A -300 報告中，聯邦政府各部門必須將其花費在 IT上的預算費用明確列出，并給予充分的理由和詳細的計劃。OMB 還會根據聯邦政府的宏觀政策方向來審查各部門提交的預算申請。從 2009 年起，OMB 開始關注云計算的發展。在 2011 財年的預算編制過程中，OMB 明確將云計算作為一種提高IT 使用效能的戰略加以強調。

（4）“改革聯邦信息技術管理的 25 點實施計劃”（25 Point Implementation Plan to Reform FederalInformation Technology Management）。這一計劃于2010 年 12 月 9 日由 CIOC 發布。這一計劃明確提出了云優先（cloud first）政策，力圖通過增加對云計算的使用來提高政府的效率和服務質量。這一計劃提出了實現云優先政策的三部分內容：一是在可行的條件下使用商用的云服務；二是啟動政府的私有云建設；三是在適當的情況下與州政府以及地方政府使用區域云。這一計劃還為聯邦政府各部門列出了實現這些目標的時間表：在 2011年 12 月前，至少實現三部分內容中的一部分；在2012 年 6 月前，實現剩下兩部分內容。

（5）“聯邦云計算戰略”（Federal Cloud Com-puting Strategy） .這一戰略于 2011 年 2 月 8 日由CIOC 發布。這一戰略確定了聯邦政府云遷移（Cloud Migration）的“三步走”決策框架：將服務移向云端、有效提供云服務、以服務為導向（而不是以資產為導向）進行管理。在這份報告中，CIOC還提出了促進云計算發展的六方面措施：（1）政府可以利用云計算“加速器”評估云方案；（2）政府要創造一個安全的云計算應用環境；（3）政府要推動云計算的政府采購，并簡化云服務供應者的審批程序；（4）建立云計算標準，并要求 NIST 將在其中承擔核心角色；（5）推動云計算的全球化；（6）為云計算奠定一個堅實的治理基礎。CIOC 預計將美國聯邦政府每年信息技術花費總額（800 億美元）的 1/4 用于云計算的相關解決辦法。

美國聯邦政府在云計算上的代表性項目主要包括 Apps. gov 網站項目、聯邦風險和授權管理項目和 NIST 工作小組等。Apps. gov 網站是美國聯邦政府建設的一站式云服務資源 （ one - stopsource for cloud services）門戶網站。該門戶是一個基于云計算的以 IT 公共服務為主要產品的在線應用商店平臺。Apps. gov 網站力圖在聯邦政府的云服務使用和企業的云服務提供之間搭建平臺。

一方面，各個政府部門可以通過 Apps. gov 瀏覽及購買相關云服務。另一方面，作為一個基礎平臺，Apps. gov 網站允許企業根據政府的業務流程和業務特點，發布相關應用程序。Apps. gov 網站將一般商業性應用軟件、Iaas 基礎設施云服務、辦公類應用軟件、以及社會媒體類應用軟件等各類應用程序都整合在一起。

聯邦風險和授權管理項目（Federal Risk andAuthorization Management Program,FedRAMP）是美國聯邦政府為保證云計算的安全性而實施的項目。云計算的發展不可避免地會帶來新的風險。

如果處置不當將涉及侵犯公民隱私和危害國家安全，因此要對云計算進行風險管理，即通過身份認證和風險評估等措施將風險減小到可接受的水平。2010 年起，美國政府開始實施聯邦風險和授權管理項目。該項目的主要內容包括：（1）根據所選擇信息系統的影響級別，對云服務的授權和網絡安全需求進行標準化；（2）制定一致的、獨立的第三方評估程序，對云服務提供商實施的安全控制措施進行評估；（3）對云服務授權包進行審查；（4）對合同進行標準化，以幫助執行部門和機構集成安全需求和最佳實踐；（5）建立政府范圍可以使用的云服務授權包倉庫；（6）對多租戶云服務的持續評估和授權過程進行標準化。這一項目的基本目標是：（1）確保云計算服務有充分的信息安全；（2）減少重復工作和風險管理開銷；（3）為聯邦機構提供快速的、性價比高的信息系統和信息服務采購。

因為云計算的許多技術構架目前還在生成和摸索階段，所以技術標準在整個云計算的推動過程中起非常大的作用。為此，NIST 成立了多個工作小組在不同領域展開研究工作。主要的工作小組有：（1） 索引架構與分類工作小組（ReferenceArchitecture and Taxonomy Work Group,RAT WG）。

該小組通過建立一套云計算的索引架構和分類標準，使得云計算更容易實現互操作性和可移植性；（2）標準加速以啟動云計算采用工作小組（Stand-ards Acceleration to Jumpstart the Adoption of CloudComputing Work Group,SAJACC WG） .該小組致力于發展一套高品質的云計算標準以推動政府、企業和學術界對云計算的全面采用；（3）云安全工作小組（Cloud Security Work Group,CS WG）。該小組通過發現和收集所有利益相關者在云計算服務上出現的安全問題，并在其基礎上制定安全指導標準；（4）標準路線圖工作小組（Standards Road-map Work Group,SR WG）。該小組致力于為美國云計算的發展制定整體性的發展路線圖；（5）業務使用 案 例 工 作 小 組 （ Business Use Cases WorkGroup,BUC WG）。該小組致力于通過對一些成功案例的總結和整理來幫助人們了解和學習云計算服務的使用。

美國聯邦政府云計算的主要部門包括：（1）聯邦首席信息官（CIO） 和聯邦首席信息官委員會（CIOC）負責制定聯邦政府關于云計算技術方面的基本政策，并在云計算推動方面發揮中樞和協調功能；（2）管理和預算辦公室（OMB）則通過預算指針的方式引導聯邦政府各部門在其 IT 預算中加大云計算技術的比重；（3）總務管理局（GSA）則作為政府采購部門直接參與美國聯邦政府各部門的云計算建設。GSA 對云計算的參與主要通過公民服務和創新技術辦公室（Office of Citizen Serv-ices and Innovative Technologies,OCSIT）和聯邦采購局（Federal Acquisition Service,FAS）這兩個機構來實現；（4）美國國家標準與科技研究院（NIST）則負責制定云計算方面的一些標準，并通過一系列工作組與各級政府的 CIO、私營部門的專家展開技術方面的合作。NIST 在云計算方面的核心機構是信息技術實驗室（Information Technology Labora-tory,ITL）；（5） 美國國土安全部（Department ofHomeland Security,DHS）則負責監控與云計算相關的操作安全內容。

整體來看，美國在政策層面推動云計算戰略，主要有兩層內涵：一是為云計算產業提供整體性的戰略規劃；二是推動聯邦政府采取云計算和云服務。

三、美國云計算戰略的實施背景及其影響

美國實施云計算戰略存在以下三點重要的背景：

第一，大數據時代的來臨是美國實施云計算戰略的時代背景。研究顯示，過去的 3 年信息數據總量超過以往 400 年，人類社會發展的核心驅動力已由“動力驅動”轉變為“數據驅動”;經濟活動的重點已從材料的使用轉移到大數據的使用。換言之，人類已進入一個數據爆炸性增長的大數據時代。伴隨著移動寬帶和物聯網的迅猛發展以及越來越多的移動終端、傳感設備接入網絡，現代社會正以不可想象的速度產生海量數據，因此，在這樣一個背景下，計算就迫切地需要作為一種按需購買的資源加以建設和發展。美國聯邦政府采用云計算技術的第一個重要理由就是無法應對日益增長的數據和數據中心。

第二，剩余計算能力的尋租是云計算在美國產業化的經濟背景。最早提供商用云計算服務的美國公司是亞馬遜和谷歌。這兩個公司分別是全球電子商務領域和搜索服務領域最大的服務提供商。它們為了保證服務質量并贏得商業競爭中的壟斷地位，因而發展了強大的計算能力，即建設了數以百萬計的計算機農場（computer farms）。然而，這些百萬計的計算機的使用存在一個波峰和波谷的明顯差別，即在某幾個固定的時段人們使用計算服務會比較多，而在其他時段這些計算能力就被閑置了。因此，在這一背景下，亞馬遜于2006 年 3 月推出了亞馬遜網絡服務（ Amazon WebServices），[17]其主要考慮就是將這些計算能力出租給其他公司，并獲得一定的租金。2006 年 8 月9 日，谷歌首席執行官埃里克 · 施密特 （ EricSchmidt） 在搜索引擎 戰 略 大 會 （ Search EngineStrategies Conference） 上首次提出“云計算”的概念。

伴隨著這些云計算企業的進一步成長，它們逐漸通過對政治的游說來推動國家層面的云計算戰略。例如，《華盛頓郵報》報道稱，在 2012 年谷歌的游說費用達到1820 萬美元，分別是其2011 年和 2010 年游說費用的兩倍和三倍。

第三，政治精英的偏好則是云計算在聯邦政府層面快速推動的政治背景。云計算的發展與美國總統奧巴馬及其選戰團隊有著非常密切的關系。在 2008 年選舉中，奧巴馬團隊將 Facebook、YouTube 和 Twitter 等網絡社交平臺與亞馬遜上的云計算服務結合起來使用。作為政治上的回報，在執政后的幾個月內，奧巴馬政府就指令美國管理和預算局研究實施云計算的可能性，并且任命了昆德拉為聯邦政府首席信息官并委任其推廣云計算。云計算在奧巴馬 2012 年選舉中發揮出更為重要的作用。在 2012 年選舉中，奧巴馬競選的全部信息技術架構都建立在亞馬遜的云服務平臺---Amazon Web Services 上。選戰的工程師們在 AWS 平臺上開發了大約 200 多個關于遠程呼叫工具、募捐平臺和選舉網站等應用程序。相比而言，羅姆尼團體則僅僅應用了移動網絡應用。該應用系統在選舉高峰期間癱瘓，并對選舉結果造成了相當大的消極影響。

云計算的發展正在對美國社會的各個方面產生非常深刻的影響。云計算的影響可以分為兩個方面：效果性影響和范式性影響。效果性影響是短期的、直接的、易見的和漸進性的。云計算的效果性影響最直接體現在信息技術領域，如可提高信息技術的使用效率和靈活性，并可降低信息技術的成本。同時，云計算的效果性影響實際上還表現在政治經濟社會發展的各個方面：在政治領域，云計算可以改善公民政治參與的質量并提高政府的工作效能；在經濟領域，云計算可以提高經濟生產率，同時也能提高產業的靈活性；在教育領域，云計算可以極大地便利遠程學習和電子學習；在社會領域中，云計算可以增強社會的自組織性，并可以大為提高社會保障的質量。

范式性影響則是長期的、間接的、深刻的和革命性的。云計算對于整個政治經濟結構的長期影響體現各個領域的范式革命上：第一，在政治領域，選舉動員的方式會發生革命性的變化，如電子動員方式在逐步取代傳統的政黨組織動員模式（這一趨勢非常明顯地出現在美國 2012 年的總統選舉中）。云計算的發展還使得云政府模式和云公共管理模式成為可能。第二，在經濟領域，云計算會成為一個新興的重要產業，并對其他產業形成創新性的支撐。云計算產業會形成一種“大 -小結合”企業合作模式，即大型云計算企業如亞馬遜等提供基礎設施服務，而小型企業甚至個人可以在這些平臺上進行技術創新和服務創新。云計算的發展還同電子商務的發展結合起來，即計算服務作為一種商品會成為未來電子商務的重要內容之一。第三，在教育領域，云計算的革命性影響則使得自學習成為未來學習的一個重要方式。通過搜索引擎和社交網絡，學習者可以完全以自己的興趣為中心展開學習。由于網絡信息獲取的便捷，所以傳統的教學方式會面臨越來越多的挑戰。

譬如，在教師的課堂教學過程中，學生會用網絡搜索來確認教師的知識教授，這會對教師形成非常大的教學壓力。第四，在社會領域，云計算的發展會帶來新的公民賦權革命。因為云計算所推動的政治透明化會給政府的權力使用形成重要的監督，而公民則會在社交網絡工具的幫助下組織為各種影響社會和公共政策的力量，因此公民和政府之間的權力對比會越來越出現相對均衡的情況。云社區服務也成為公共服務的新內容之一。在云計算技術的支撐下，社區服務與較高層次的政府可以直接形成合作。這些變化會使得社會發展從傳統的福利驅動轉向創新驅動。

四、云計算對于公共管理的效果性影響

云計算對公共管理的效果性影響主要集中在如下幾個方面：

第一，彈性使用信息資源，節省行政成本。云計算最重要的特征是按需購買 IT 資源，這一點可以大大地節省政府在 IT 領域的開支。在美國的云計算戰略報告中提到的一個重要案例是“車輛以舊換新補貼項目”.這一項目是由美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）實施。該局預計的需求是 4 個月內有 25 萬筆交易，然而由于交易量遠遠超過預期，所以在開通網絡注冊的三天后，這一在傳統數據中心支撐下的項目系統就崩潰了，并導致了交易和服務的中斷。政府為了支撐這一交易的順利進行又撥付了高昂的費用來建設新的數據中心。然而，由于這一項目并不是一個經常性的項目，所以這一數據中心的建議又導致了資源的閑置和浪費。

然而，如果在云計算的框架下，這一問題就會較好地解決。政府機構只需要在高峰期向云計算提供商購買足量的計算服務即可，并且由于這種購買是可以擴展的，所以它能非常充分地應對各種緊急情況。同時，在這一項目終止之后，政府機構可以便捷地停止云計算交易。因此，云計算在一些年度定期性項目（如公民報稅項目或征兵項目）中可以發揮出非常有效的成本節省功能。

第二，推動政府過程透明化和信息公開。如果政府過程建立在云計算技術之上，那么政府過程中產生的信息會存儲在云端中。這時的云端實際上發揮了一個第三方機構的功能。第三方機構的存在可以保證政府信息的真實性，同時第三方機構實際上也會潛在地發揮某些監督的功能。如果有涉及到政府過程的行政訴訟案件時，第三方機構提供的證據也在客觀上會有助于推動政府過程的透明化。同時，云計算服務提供商也可以幫助政府有效地處理那些存儲在云端上的海量數據，并將這些數據開放給公民和企業。

第三，推動公共服務智慧化和人性化。政府可以利用云計算技術、物聯網和互聯網的整體效應為公民提供更人性化和高效的公共服務。例如，在云計算條件下的未來老年人社區服務包括：

（1）智能收集老年人身體狀況信息，這一信息收集可以通過社區的跑步機等鍛煉設施來實現，并自動傳送至云端；（2）智能提供相關健康建議，例如根據身體狀況會提供一些運動處方或飲食注意信息等；（3）通過信息追蹤有效應對老年人的一些突發情況，如在老年人睡覺的床上安裝智能感應設備，該設備會即時采集老年人夜間的翻身信息并將其即時傳送至云端，這種信息采集可以幫助對老年人的疾病突發等情況進行有效的救助。

再如，交通部門可以利用云計算技術即時整理和發布關于城市道路交通狀況的信息，同時，公民也可以利用手機等終端設備快捷地查詢或定制某條道路的交通信息。

第四，在縱向上進一步整合公共服務，這更有利于推動公共服務一體化和均等化。云計算有助于減少低層級政治單位上的數據中心。譬如，在醫療保險領域，可以以州或省為單位建立數據中心，而公民只需要直接訪問省級的醫療保險網站就可以提交自己的公共服務申請或要求相關服務。這種縱向整合會有助于公共服務的一體化。

譬如，目前中國長三角地區公共服務一體化推動的一個主要困難是數據的整合，而云計算無疑可以為這種數據整合提供便利。同時，云計算還為實現公共服務均等化提供了某種技術平臺，即云計算技術可以幫助實現全國性的信息整合。美國聯邦政府在 2010 年提出的落實云優先政策的三部分內容之一就是“在適當的情況下與州政府以及地方政府使用區域云”.這種聯邦政府與地方政府在云計算上的信息整合無疑會進一步推動公共服務的一體化。

第五，在橫向上進一步整合公共服務，這更有利于實現無縫隙政府。無縫隙政府是美國學者拉塞爾·林登（Russell Linden）提出的一個概念。這一概念的要義之一是希望實現政府各職能部門之間的緊密合作。

傳統的信息建設模式往往是針對某一公共服務建設一個信息系統。這種信息建設模式的最大缺陷是信息不共享。而公民在申請某一公共服務時不得不提交和填寫大量的、重復的信息。這種信息過程是相對無效和高耗費的。

同時，政府的數據中心也在不同的系統中存儲了大量不能共享和交換的信息。而云計算模式可以打破這種信息建設模式，并實現信息共享。這樣，公民在申請公共服務時就節省了信息成本。同時，橫向的信息整合也有利于各類職能部門在某些問題上采取一站式的集中解決方式，這樣可以極大地提高行政效率。例如，美國總務管理局（GSA）的云計算采購合同契約采取“評估一次，使用多次”的方法。這實際上是一種基于信息共享的橫向組織合作模式。在之前的工作模式下，GSA需要根據每個部門提出的采購請求來檢查被采購的產品是否合格。而在云計算模式下，GSA 統一對云計算公司的軟件產品進行審定，然后允許合格的產品在 Apps. gov 上發布。通過 Apps. gov 網站上提供的云服務相關資訊，各個聯邦政府部門能夠方便地瀏覽 70 余家云 SaaS 和 IaaS 供應商的信息，并進行對比分析。

五、云公共管理：一種可能的范式

上一部分討論了云計算對公共管理的效果性影響，而這一部分則分析云計算給公共管理帶來的范式性革命。云計算技術深刻影響下的公共管理會呈現出云公共管理的特征。具體而言，云公共管理集中表現為如下特征：

第一，開放性公共管理。前面已經分析過云計算在推動政府過程透明化方面的積極作用，這一趨勢發展的最終結果就是開放性公共管理和開放政府。云計算技術一方面可以將政府各個機構的數據和信息整合起來集中地發布給公民，另一方面則可以幫助公民或企業充分地使用這些數據。譬如，由于美國聯邦政府各機構都建設有自己的網站，而數據使用者在查詢相關信息時不得不耗費非常大的精力在不同的網站之間進行查找和搜索，耗時耗力且效果不佳。為解決上述難題，美國聯邦政府在 2009 年 5 月 21 日啟動了“開放政府倡議”（Open Government Initiative），并在之后不久開通了一站式政府數據下載網站 Data. gov.Data. gov 網站公布的數據集主要由美國聯邦政府授權機構進行采集和整理。政府機構、企業和公民都可以從 Data. gov 免費下載數據。美國政府鼓勵企業和公民運用這些數據進行企業和社會創新。例如，福布斯雜志網站利用 Data. gov 中的人口流動數據（主要是納稅信息），開發了美國人口流動的可視化工具。企業用戶可以方便地利用這一工具決定其銷售策略。

一些公民也開發了處理這些數據的各種應用程序，并上傳至 Data. gov.截止到 2013 年 7 月 5 日，Data. gov 上有 349 個公民開發的應用程序。這種數據公開和信息共享無疑可以激發企業和公民的創新動力，并可大為提升社會的整體福利水平。正如丹尼爾·拉特洛坡（Daniel Lathrop） 和勞雷爾·魯瑪（Laurel Ru-ma）指出的，“正如開放來源的軟件允許使用者改變和調整其使用軟件的源代碼，開放政府不僅意味著公民可以有獲得政府信息、文件和程序的渠道，還意味著公民以某種有意義的方式成為公共事務的參與者?！?/p>

第二，移動性公共管理。云計算的一個重要特征是，隨時隨地與云端的聯結。云計算技術突出云端的計算能力，這樣缺乏計算能力的智能手機或平板電腦也都可以成為云計算的終端設備。同時，伴隨著無線網絡的建設，智能手機和平板電腦會成為云計算應用中非常重要的終端設備。而智能手機和平板電腦的最大特征是便攜性和移動性，所以從這個意義上來看，未來基于云計算的公共管理會出現明顯的移動性特征，即公民隨時隨地都可以便捷地訪問政府網站、提交公共服務申請或對市政建設的建議等等，同時，公務員也可以隨時隨地處理行政事務，甚至在家中或休假中也可以對一些緊急事件做出迅疾的反應。目前針對移動用戶的云計算應用在美國已經非常普及。例如，在 Data. gov 網站上有許多可以應用于移動設備的應用工具，其中一款移動工具名為 Tornado.智能手機用戶安裝該應用后，可以獲得如下服務：

（1）如果美國海洋和大氣管理局（National Oceanicand Atmosphere Administration,NOAA） 發布了龍卷風警告，即便該應用處于關閉狀態時，手機用戶仍然可以收到警報，這一點可以降低用戶在睡眠狀態中遭受龍卷風襲擊的可能性；（2）提供逃生指導（如組裝緊急包）并發送紅十字會的庇護所信息等等。

移動性公共管理的實質是去地方化（de-localization），即傳統公共管理往往要局限在某一固定的場所（如政務大廳）內，而云公共管理則會破除這種對場所和地方的限制。移動性公共管理在政府中的應用就是移動政府。近年來，關于移動政府已經出現了一些學術討論，如納塔里安尼（M. Ntaliani）等人的研究。然而，需要進一步厘清的是，移動政府的進一步發展不僅要建立在移動設備之上，而更是要建立在以移動設備為終端的云計算平臺之上。

第三，擴展性公共管理。云計算的另一重要特征是可擴展性，即用戶可以根據需要購買云計算服務，并且可以在緊急狀態下隨時擴展。云計算的可擴展性是由云計算的資源池來保證的。因為用戶對云計算的使用都有高峰和低谷，不可能所有用戶的高峰都出現在同一時間內（云計算服務提供商可以通過定價來引導用戶錯開高峰使用），所以云計算的資源池可以滿足所有用戶的擴展需求。云計算的這一特征可以對行政學史上長期展開的大政府小政府之辯給以更好的回答。小政府的優點是節省公共開支，但缺點卻是在很多情況下無法提供充足的公共服務（特別是在一些緊急狀態下）。大政府可以提供充分的公共服務并可有效地應對緊急狀態，但是卻需要以龐大的公共開支為代價。因此，在整個行政學說史上，大政府和小政府的辯論似乎是一個無解的問題。

然而，基于云計算技術下的彈性政府卻可以有效地解決這一難題：在平時狀態下購買最小的云計算服務，在緊急狀態下購買最大的云計算服務，這樣政府就在功效最大化與成本最小化上實現平衡。

第四，協作性公共管理。在云計算服務平臺上，政府、企業和公民都是云計算服務的消費者。

從這個意義上說，政府與企業和公民的地位是平等的。所以，這里的政府是等位政府，而不是優位政府。同時，在傳統的公共服務系統中，政府是公共服務的提供者，而公民是公共服務的消費者。

而在基于云計算的公共服務中，公民也可能成為公共服務的提供者。譬如，在之前提到的 Data.gov 例子中，公民將自己編輯的軟件上傳到 Data.gov 網站，可供別的公民、政府機構或企業下載，所以在這里公民成了這項公共服務的提供者，而政府機構則成為這項公共服務的消費者。從這個意義上講，基于云計算的公共管理是一種等位的協作型公共管理。同時，這里的“協作性”還包含了不同服務或工作系統相互整合的內涵。協作性公共管理是近年來公共管理的一個新發展趨勢。云計算的出現和應用無疑會對協作性公共管理的發展形成有力的支撐。

結語

云計算技術正在對公共管理產生著深刻的影響。這種影響從短期來看是效果性的，即在節省成本、信息公開、服務智能化、縱向整合和橫向整合等方面產生出非常直觀和顯著的影響。同時，這種影響從長期來看則是范式性的。云計算技術的長期發展將推動政府朝著開放政府、移動政府、彈性政府和等位政府等一系列目標演進。當然，本文主要從正向和積極的角度分析了云計算對公共管理產生的影響。從另一個角度來看，任何技術變革都不可避免地會產生新的問題。云計算技術也不例外。例如，伴隨著政府對公民信息的大量采集和處理，公民的隱私權可能受到侵犯。近年來曝出的美國監聽美聯社事件以及棱鏡事件都在某種程度上反映了政府對公民隱私權侵犯的問題。需要特別注意的是，如果處置和管理不當，云計算的發展有可能加劇這一問題。再如，伴隨著移動政府逐步成為現實，那么公務員的工作時間和休息時間的明確界限將會變得越來越模糊。從公務員的角度來看，這種模糊將可能會侵犯公務員的休息權。因此，筆者認為，對待云計算要在兩種態度之間進行平衡和折衷，即一方面要客觀地認識到云計算對人類社會和公共管理的深刻影響，積極地應對和把握這些變化，并運用這些變化為人類福祉服務；另一方面要冷靜地認識云計算技術革命所夾雜著的負面影響，并通過人們的理性和智慧在享受云計算技術進步的同時又盡可能低地減少其消極內涵。

參考文獻：

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