在城鎮化進程中，城鄉之間巨大的收入分配差距導致農民工群體涌入城市，另一方面失地農民數量不斷增加，鄉鎮企業不斷地向城市靠攏，新生代農民工也進一步滲透到城市生活的方方面面。雖然存在著上述驅動因素，但還有許多問題亟需研究。
一、城鎮化過程中農民工面臨的城市生存現狀
（一） 農民工收入水平偏低
2011 年，我國農民工平均月工資突破 2000 元大關，達到 2049 元，比 2010 年增加 21.2%,但扣除物價和房價上漲幅度的影響，這一突破的影響就顯得微乎其微了。目前，農民工工資總體上仍處于較低水平，僅相當于城鎮職工工資的 55%.據研究，農民工和城鎮職工巨大的收入差距，60%是人力資本差異，40%是體制差異。農民工不但工資低，而且勞動強度大，他們平均每月工作 26 天，每周工作58.4 小時，每天工作 9.19 小時，每個月平均加班4.79 天。每月比國家規定多工作 84 個小時，折合大約為 10.5 個工作日。按此推算，農民工月工資真實水平約為 960 元，大體相當于各地城市最低工資標準，這意味著他們只能維持基本的生活需要.
上述數字表明了農民工工資在數值上與城鎮職工的絕對差距，體現出同工不同酬。另一方面，農民工與城鎮職工在工資相對水平上也有差距，農民工的工資增長幅度遠低于國民經濟增長速度，他們的工資收入與勞動貢獻率不成正比。這種狀況不僅制約了農民工自身的發展，而且將會延緩農民工融入城市生活的速度，影響農民工市民化進程。
（二） 農民工住房條件較差
國家統計局的《2009 年農民工監測調查報告》顯示，農民工住房類型主要有三種：雇主或單位提供住房、租賃住房和購買住房。其中 33.9%居住在宿舍，10.3%居住在工棚，7.6%居住在經營場所；選擇合租的占 17.5%,選擇獨自租賃的占 17.1%,只有 0.8%選擇購房。據 2010 年國務院發展研究中心課題組對全國六大城市的實地調研和對 6000 多名農民工的問卷調查，從居住成本看，50.5%的農民工可以享受到雇主或單位提供免費住宿，7.4%的農民工沒有免費住宿但有住房補貼，42.1%的農民工兩者都沒有。沒有免費住宿的農民工月均居住支出 245 元，相當于其 2009 年月均收入的 17.3%.
對于選擇租房的農民工來說，2010 年租房成本大約為每月 420.8 元，比 2009 年高 71.8%,相當于其月收入 24.5%.從農民工的居住條件來看，他們自發聚居在城鄉接合部或者城中村，公共設施不足，環境惡劣，擁擠、臟亂的居住狀況極易引發火災和流行性疾病等突發情況。
（三） 農民工子女的教育問題堪憂
目前跟隨父母進城的農村兒童大約占農民工子女總數的一半，其中約有 80%的農民工子女能夠在城鎮公辦學校就讀，但由于教育資源配置的不均衡，公辦學校往往向非戶籍地的農民工子女加收高額借讀費，在一定程度上降低了農民工子女在公辦學校的就讀率，例如東莞市農民工隨遷子女有 47.1 萬人，在公辦學校就讀的只有 12.5 萬人，占 26.5%.
隨著農民工數量的增加，農民工子女的教育需求也日益增長，許多城市公共教學資源未能及時擴充，于是出現了許多農民工子弟學校，這些學校教學條件普遍較低，收費標準也參差不齊，農民工生活負擔加重。農民工家庭高中教育階段負擔較大，農民工子女放棄高中教育的現象比較普遍。當農民工子女面臨中高考問題時，由于戶籍原因，他們往往需要離開已經熟悉了的城市生活，返回原戶籍所在地參加考試，這些都會在無形中影響他們身心的健康成長，造成農民工子女進入城市的二次障礙。
（四） 農民工的勞動權益缺乏保障
在社會保障方面，以養老保險、醫療保險為主的社會保障體系覆蓋面較窄，農民工群體的保障層次偏低，無法享受和城鎮居民同等的待遇，社會保障權益不能得到有效保證。據統計，農民工工作時間偏長，平均一天工作 10 個小時，超出了國家規定的 8 小時工作制，同時幾乎 6 成的農民工沒有和用人單位簽訂具有法律效力的勞工合同，參加社會保險的比例更低于平均水平。用人單位為其繳納工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險和生育保險的比例分別為 21.8%、12.2%、7.6%、3.9%和 2.3%,農民工個人參保的意識也很低[1].
二、影響農民工市民化進程的原因分析
（一） 城鄉二元戶籍制度使農民工難以獲得城市戶口
在我國，戶籍的不同直接會帶來所享受的社會福利和公共服務的差異，農村戶籍會使農民工在城市中遭受差別性和歧視性待遇，被排斥在包括住房、醫療、養老等在內的城市福利體系和社會保障體系之外，這實際是一種福利屏蔽1984 年 10 月，國務院發布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，通知規定在鄉鎮企事業單位長期務工經商的農民及其家屬均可落戶城鎮；2001年國務院發布了《關于推進小城鎮戶籍制度改革意見》，提出公民在小城鎮范圍內可自由遷徙，隨之一些大中城市也根據實際情況嘗試進行了戶籍制度改革；2012 年 2 月國務院辦公廳發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，指出有關就業、技能培訓、義務教育等政策不再與戶口掛鉤，并且提出建立暫住人口居住證制度，努力探索城鄉統一的戶籍制度。目前，全國已有 20 多個省份實現了城鄉統一登記的居民戶口制度，但是戶籍制度基礎上的社會福利制度并沒有發生實質性改變，農民工權益并未得到有效保障。另一方面，實際的城市落戶條件復雜，隱性戶籍門檻過高，農民工難以實現真正在城市落戶，例如絕大多數的農民工根本不可能通過購房來落戶城市。
（二） 勞動力市場使農民工難以獲得高收入
改革開放后，隨著經濟體制的轉變我國形成了一個二元化的勞動力市場。城市勞動力市場就業崗位多、平均收入高、工作環境好、信息交流便利、培訓和晉升機會多；農村勞動力市場則反之。城鄉有別的制度使農民工不得不選擇在初級勞動力市場就業，因為身份有別，即使具有相同技能和勞動態度，農民工也得不到與城市工人相同的的工資和福利待遇。
農民工進城務工還面臨著許多就業歧視，例如北京市就明文規定了限制外地人就業的 103 個行業和工種，在這種情況下他們只能選擇臨時性的、勞動強度大的和技術要求低的職業，主要集中在制造業、批發零售業、餐飲業、建筑業和服務業，其中大約有 60%的農民工工作在條件差、事故頻發、職業病發生率高的高危、低薪行業，而這些往往都是城鎮職工不會選擇的職業。分裂的勞動力市場導致就業信息難以在城鄉間有效流通，信息獲取渠道狹窄，由此造成農民工的信息敏銳度較低，在職業選擇上存在滯后性。這種分割的城鄉二元勞動力市場使農民工始終無力承擔個人及其家庭向城市轉移的高額成本，無法實現向市民的根本轉變，最終形成惡性循環。
（三） 當前我國的總體城鎮化水平較低
城鎮化水平往往用城鎮人口占總人口的比例來表示，根據世界銀行的標準，低于 30%為低水平，30%―70%為中等水平，70%以上為高水平。我國2011 年城鎮化率為 51.27%,與發達國家之間還存在較大差距。農民工市民化是提高我國城鎮化水平的必然結果，也是推動城鎮化的一大因素，二者相輔相成，互為因果。
我國東部地區的城鎮化水平比中西部地區高出十幾個百分點，而東部地區的環境承載能力小于中西部地區，由此帶來區域間的城鎮化發展不平衡，中西部地區的農村人口集中涌向東部地區的大中城市。環渤海地帶、長三角、珠三角地區的城市群接近飽和，但是中小城市的潛力還沒有充分發揮出來。
隨著農村人口的流入，城市原有的基礎市政建設難以滿足現有的人口容量，公共資源供求的不平衡導致城市的各部分不能有效地發揮功能，加大了城市治理的難度，難以對農民工進行有效的管理和控制，他們也難以享受到完備的、規范化的市民待遇，農民工市民化進程受阻。
（四） 農民工群體文化素質普遍偏低
農民工能否成功實現市民化在一定程度與與其自身的文化素質有關，這不僅關系到他們能否在城市中找到滿意的工作，獲得較高的收入，更關系到他們能否真正融入城市發展中來。綜合素質較高的農民工能夠較快地培養起市民觀念，在工作上也能夠較快適應新環境。然而，實際上大部分農民工文化素質不高，基本處于初中文化水平，具有高中及以上文化水平的農民工比例較低，而且絕大多數農民工上崗前都沒有接受過技能培訓，無法適應城鎮化對社會生產生活專業化、精細化的要求。
三、農民工市民化存在的制度難題
（一） 農村現行土地制度制約農民工順利脫離原有土地
在我國長期革命和發展的歷史進程里，我國農民經歷了直接擁有土地所有權，到個人土地所有權、使用權被收回，再到重新擁有土地使用權的過程，他們緊緊地和土地連接在一起。對農民來說，土地既是他們的生產資料，也是他們的生活保障。另一方面，農民對土地的過度依賴反作用于城鎮化進程，這具體表現在農民向城市轉移的過程中既迫切地希望盡快實現市民化，享受城市里的公共服務，又會擔心既得利益的穩定性，所以他們往往不愿意輕易放棄現有土地。這種瞻前顧后的矛盾心理直接影響農民工對自身身份的選擇，他們在自身的戶籍選擇上常常處于尷尬境地。要解決這個難題就亟需對我國農村土地的產權和所有權制度進行創新性改革，在確保農村土地集體所有的基礎上明晰產權界限，暢通使用權流轉，加強管理，幫助農民工從土地轉移出去，實現身份轉換。
（二） 社會保障制度的不平等阻礙農民工享受平等的社會福利
目前我國的社會保障制度具有差異性，主要體現在城鎮基本上形成了以最低生活保障為基礎、以各類社會保險為主體的多層次社會保障體系；而農村的社會保障主要體現在新農合上，絕大多數地區都沒有實行關于農村最低生活保障和養老醫療等社會保險的政策。這種城鄉分割的社會保障制度使農民難以享受到和城鎮居民同等的社會保障待遇，對于進城務工的農民工群體來說，他們沒有被納入城市的社會保障體系中，由于收入較低、工作流動性強等因素他們也無力自己購買商業保險。
總的來說，無論是繼續在農村生活的農民還是已經有市民化傾向的農民工，他們都無法享受到國家社會保障安全網的保護，他們的生老病死只能通過自身微薄的收入來解決，不僅使自己的生活更加困頓，也在無形中增加了子女的負擔，城鎮化的社會成本增加，農民市民化難以順利進行。
四、破解農民工市民化發展難題的政策建議
（一） 改革戶籍制度，降低城市落戶標準
戶籍制度改革的目的是消除附著在戶籍上的差別社會福利待遇以及實現勞動力資源的自由流動，進而提供公平化的公共服務，建立城鄉統一的就業機制。首先，可以適當放寬農村居民落戶城市的條件限制，特別針對中小城鎮而言，應該根據各地實際情況，積極引導有穩定工作、穩定住所且工作年限達到要求的農民工在城市落戶，并鼓勵農民工配偶和子女進城發展；其次，應完善居民登記制度，統一戶口登記標準，逐步弱化農業人口和非農業人口之間的差別，為城市的規范化管理提供可靠的量化信息。通過戶籍制度的改革加快推進與戶籍相關的就業、教育、醫療養老等一系列社會管理事業的改革，最終形成與戶籍無關的平等的公共服務體系。
（二） 改革農村土地制度，保障農民工土地利益
1. 完善土地產權結構
根據我國的基本土地政策，農村土地的產權結構主要包括所有權、承包權、使用權和收益權等，針對現狀應該在堅持農村土地集體所有的基礎上明晰產權界限，明確農民享有承包經營權的物權權利，使農村土地產權逐步物權化，進一步穩定農村的土地問題。農民工進城務工是否放棄土地承包權，要堅持自愿原則，不能以放棄土地承包經營權和只有宅基地作為農民工落戶城市的前提。應賦予農民工更多的土地處置權，順應城鎮化發展趨勢和農民工進城落戶實現市民化的需要。
2. 健全土地流轉機制
對農村土地的經營使用權進行有計劃的市場化改革，可以采取股份制的做法實現土地的集約利用，達到資源的優化配置；在土地流轉過程中應該依法規范辦事，加強監督和管理，嚴格控制土地的流向，防止侵害農民利益行為的出現；健全土地征用過程中的補償機制，合理制定土地流轉補償方案，適當提高補償標準，保證利益再分配過程的公平性，解除由于土地流轉問題給農民帶來的制約。
（三） 完善社會保障體系，維護全社會公平正義
首先，要逐步把具備落戶城市條件的農民工納入城鎮社會保障體系中去，實行漸進式的改革方式，即從農民工的實際情況出發，流出地和流入地之間應該建立通暢的信息溝通和資金流轉機制，及時把具有穩定收入和穩定住所的農民工納入社會保障的安全網，做好農村新型合作醫療制度與城鎮職工基本醫療保險制度的銜接工作。其次，對于職業和收入不固定、流動性較強的農民工，應該擴大工傷保險的覆蓋面，實現大病統籌，保證他們在遭受工傷和職業病時能獲得補償，鼓勵他們參保城鎮失業、養老等社會保險，建立適合農民工的特殊社會救助體系，以防他們在遇到緊急情況時失去基本生活保障。最后，在農民工的養老問題上，為了減輕家庭和子女的負擔，應該逐步為農民工群體構建適合其特點的養老保障體系，費用由國家、用人單位和農民工三方負擔，計入農民工個人賬戶中，解決農民工在城市中的養老問題。
（四） 推進公共住房建設，保證農民工安居樂業
1. 加大廉租房建設力度
目前，我國的廉租房源緊張，供需明顯不平衡，各級政府應該加大廉租房財政投入力度，增加房源供給?，F行政策要求居民申請廉租房時家庭中至少一人擁有本市戶籍，以貨幣配租為主要方式，這在無形中增加了農民工申請廉租房的難度，并且會導致尋租現象的產生，產生資源配置的不公平。為此地方政府應該合理界定廉租房申請標準，增加實物配租的比例，減輕農民工的生活負擔。
2. 規范房屋租賃市場
上文指出，許多農民采取租房的形式解決住房問題，但是由于自身獲取信息資源渠道的狹窄性，他們租房的現實狀況往往與期望相差甚遠。目前城市中針對農民工的租房區域主要集中在城鄉接合部以及一些城鎮居民的自有小產權房，為了防止租賃雙方權利義務不平等現象的出現，政府應該依照法律法規加強對房屋租賃市場的管理，實行租賃信息的統一登記制度，鼓勵更多的小產權房進入租賃市場進行交易，以財政補貼的形式鼓勵農民工靠近城市中心租房，降低由于農民工在城市邊緣聚集帶來的社會風險。
3. 妥善規劃集中安置區
為了尋求心理認同感，農民工群體具有較強的集群性，他們一般選擇在城鄉接合部或者?城中村?集中居住，這些地區缺乏政府的統一規劃管理，存在許多衛生安全隱患。政府部門應該妥善規劃這些區域的布局，進行合理的設計，采取混居的模式，改進基礎設施建設，避免?城市孤島?的出現，促進農民工和城市居民進行良好的互動和交流，加快農民工市民化的步伐。
（五） 提高農民工整體素質，加快其融入城市的步伐
一方面，針對進城務工勞動力，政府應采用市場化的手段擴大職業培訓的覆蓋面，把這項工作作為政府工作績效考核的一項內容，主要做法是政府統籌規劃，行業自行組織，依托各類教育培訓機構，以用人單位為主體，大力推進農民工職業教育，提高職業技能，增強農民工在城市中的就業競爭力。
另一方面，政府應該把農民工子女的教育經費納入專門的財政預算，出臺優惠政策鼓勵城市公辦學校接納農民工子女就學；對于民辦學校，應該加強管理，予以財政補貼，改善辦學條件，提高教學質量。義務教育階段結束后，政府還應引導農民工子女進一步接受職業教育或者更高層次的高中、大學教育，努力體現出各個教育層次上的公平性，使農民工子女能夠更好地與現代城鎮生活融合。
