從 20 世紀 70 年代開始，為了應對經濟危機、社會危機和時代發展的挑戰，西方主要發達國家掀起了一場以新公共管理為標志的政府改革運動，這場改革運動從英美發源并逐漸席卷全球，形成了一股聲勢浩大的全球政府改革浪潮。
在這一浪潮的影響下，一些國家在教育治理問題上進行了積極的探索和實踐。在認識到政府不是供給公共服務和公共物品的唯一主體后，許多國家在削減公共開支、壓縮政府規模的同時，在公共服務領域引入競爭機制，推進包括教育、醫療、養老、交通等在內的公共服務市場化改革。
但是，以 “市場化”為導向的教育改革，在提高公共教育服務水平和效率、增強靈活性的同時，也帶來諸多問題，特別是對教育公平、社會公正和公共利益的損害。因此，各國開始反思教育治理中狹窄的二元思維---政府與市場，探索一種新的機制以解決政府失靈和市場失靈所帶來的問題。正是在這樣的背景下，社會參與在教育治理中的角色和作用日益受到重視。今天，不管政府承認與否、愿意與否，社會參與已經成為現代教育治理中的一部分，公共教育服務供給矛盾的解決以及公共教育服務供給公平的保障都離不開社會參與。
一、教育治理中社會參與的必要性
社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著教育管理者以及政府內外的領導者都必須認識到，在現代教育治理中，必須讓家長、社區、非營利組織、其他公民個人等各種社會力量參與進來，社會參與對于公共教育服務的有效供給和公平保障以及提高政府教育管理的有效性具有重要作用。
首先，社會參與有助于提高教育行政的回應性。20 世紀 60 年代后期，外部的批判和公共教育行政普遍存在的官僚回應性缺乏的現象，使人們開始重新思考公共教育行政中的社會參與問題。
對這一問題的重新思考首先與對 “政治與行政二分論”的批判和反思密切相關。新公共行政理論認為，政治與行政的關系并不像二分論所設計的，行政管理者僅僅局限在公共政策執行的角色，相反，他們經常介入公共政策的制訂。在實踐中，要在政策制訂和政策執行之間畫一條清晰的界限也是十分困難的。新公共行政理論對 “政治與行政二分論”的反思和批判，從理論上證實了將教育行政管理者隔絕于政治和公民的觀念之外是毫無意義的。因此，要想提高公眾對政府的信任程度，解決普遍存在的官僚回應性缺乏的問題，就必須重視社會參與，這也是行政合法性的要求。
“行政合法性要求政府積極地向公民負責，這是政府出現的原因。責任要求發展一種共享價值觀的解釋體系，這種體系必須由官僚和公民在真實世界的情境中而不是在主觀假設下共同發展起來。換句話說，擁有合法性的行政國家必定要根植于積極的公民參與文化環境中?！?/p>
其次，社會參與有助于保障公共教育服務公平。顯然，公平不等于同等對待，公平供給也不是同等供給或者標準化供給。原因在于，公民彼此之間事實上并不一樣，而且他們的性格、需求、喜好和背景也迥異。所以，如果在公共教育服務中采用絕對標準化的、無差別的同等對待，就會產生不公平。特里·庫珀 （ Terry L. Cooper） 進一步分析了同等對待和標準化所帶來的嚴重問題，即 “在這種標準化的影響下，不公平通常在公共組織的實踐中被制度化”. “因為標準化方法的采用，越來越成為對某一群人 （ 通常是人口中的主體人群） 有利的主要原因。結果，所謂的標準化公民服務調查通常就是有利于白人、盎格魯 - 撒克遜人和新教徒的準則作為所有公民的共同標準。
公共教育課程的設置也以此假定為核心，即有利于英語世界的、核心家庭出生的中產階級的后代。
房屋住宅法同樣把理想化的、時興的建筑結構當作標準，而對與此不同的情況以及老式居住區的要求抱有偏見?！盵2]
由此可見，公共教育服務供給的公平原則并不是同等對待，不是無視學生、家長及其他民眾的多樣化教育服務需求，而是在承認廣大民眾多樣化需求的基礎上，為其提供多樣化的公共教育服務，這才是真正的教育公平和社會公平。要實現這樣的教育公平和社會公平，就需要社會參與，只有這樣政府才能了解廣大民眾的多樣化的需求、喜好和愿望。而且，由于不同的學生、家長、社區以及其他公民個人在公共教育服務上的需求各不相同，這就需要政府擁有一套能夠促使社會性力量對組織機構決策施加影響的制度和技術，增加他們對公共教育服務需求的表達渠道。
最后，社會參與有助于推進教育治理體系和治理能力現代化，實現教育的有效治理。事實證明，富有積極能動精神的社會性力量不僅是表達自身利益、影響公共教育決策的重要力量，更是與政府一起供給公共教育服務的合作伙伴。在很多情況下，如果公共教育政策要達到所期望的結果，那么家長、社區以及其他公民要做的必須更多，而不僅僅是公共教育服務的消費者和政策的服從者。正如學者戈登·惠特克 （ Gordon P. Whitaker）曾經指出的那樣，當今很多以改變個人行為和態度為目的的公共服務政策，如教育和犯罪預防，只有服務接受者協助、配合，才能實現其預期的行為改變。無論是學習新思想或新技術，形成健康的生活習慣，還是改變一個人對家庭和社會的看法，只有服務接受者的參與才能完成目標。[3]
同時，在政府失靈、市場失靈的情況下，社會參與還是公共教育服務供給的重要補充力量。社會參與能夠及時有效地利用民間的資源和力量，靈活、迅速、多樣性地供給公共教育服務，彌補由于政府失靈和市場失靈所導致的公共教育服務供給缺口。發達國家第三部門的發展、全球結社運動和個人志愿力量在公共教育服務中必不可少的地位以及近些年我國民間組織、中介組織、社會團體和志愿者在公共教育服務領域中的活動和作用，充分證明了社會參與在公共教育服務中的重要作用。
二、教育治理中社會參與的有限性
在肯定各種社會性力量在教育治理中的重要地位和作用的同時，還必須認識到社會參與的有限性和各種限制性因素。
第一，成本和有效性問題。社會參與并不是一個無成本的活動，社會參與在為教育治理的發展提供動力的同時，也可能會耗費巨大的資源，造成教育管理低效等問題。學者約翰·埃齊沃瑞爾 （ John D. Echeveria） 認為，合作治理是一個延誤決策、維持現狀的低效治理機制。如果政府事先沒有召開公眾論壇以便幫助大家認識有關問題的復雜性，那么決策過程將會變得非常緩慢。尤其在訴訟不可能發生的前提下，復雜的公眾參與過程有時候可能會消耗很多機構的政策執行資源并降低實際的政策效果。[4]
第二，代表性問題。眾多的公民會議批評者認為，公民會議存在著代表性缺失的問題，參與公民會議的人可能是一般大眾的代表，也可能是某一小范圍相關公眾的代表。 “那些經濟利益巨大，要保證其投資的人們，會在其中發揮重大的作用?！盵5]
各種教育咨詢委員會同樣存在著代表性不足的問題。更嚴重的問題是，在實踐中會出現利益集團控制公共決策的現象。學者奈杰爾·克瑞（ Nigel Curry） 曾對此進行了批判： “一些有野心的公民參與組織明顯沒有發揮代表的力量，也沒有履行代表的義務，甚至沒有把自己看作是代表，有些團體還公開表明，參與就是追逐切身利益……”[6]
第三，“志愿失靈”問題。非營利組織也不是十全十美的，志愿部門作為公共服務的提供者也有著固有的缺陷，會產生 “志愿失靈” （ voluntaryfailure） .美國非營利組織研究專家萊斯特·M. 薩拉蒙 （ Lester M. Salamon） 指出， “志愿失靈”主要表現在四個方面[7]: 一是慈善不足，即它無法產生充足的、可靠的資源來處理發動工業社會中的人類服務問題。二是慈善的特殊主義，即志愿組織及其捐助人集中關注人口中的特殊亞群體，特殊主義以及由此相伴而生的偏愛，不僅會導致覆蓋面上的嚴重缺口，而且會帶來服務的重復和浪費。三是慈善的家長式作風，即那些控制著慈善資源的人往往根據自己的偏好，決定提供什么樣的服務，而忽略了社區需求。四是慈善的業余主義，即由于資金的限制無法吸引專業人員的加入，這些工作只好由有愛心的業余人員來做，從而影響服務的質量。
第四，社會參與主體的參與意識和能力問題。并不是所有的家長、社會組織、其他公民個人以及社區等主體都具有積極參與的意識，有許多人不愿意參與政治或者從事任何公共教育事務，其理由既有可能是個人隱私的需要，或者是懶惰，或者是不同意參與式民主等。此外，還涉及參與能力的問題，特別是對于具有高度專業性的教育議題和教育事務，一般的民眾對其認知是有限的，這個時候就不得不借助專家 （ 包括行政專家和教育專家） 的專業判斷來進行決策。這樣一來，又容易產生 “專家獨斷”的問題。
三、教育治理中社會參與的技術與策略
約翰·克萊頓·托馬斯 （ John Clayton Thom-as） 在 《公共決策中的公民參與》 一書中指出：“在任何公民參與的過程中，公共管理者的首要任務就是決定公民參與的程度，即究竟需要不需要公民參與？ 如果需要，應該如何確定公民參與的廣泛程度？ 應該與公眾分享多少決策權力？”[8]
這些問題的回答，就涉及社會參與的技術問題。
目前在西方已經出現了諸多相對成熟的社會參與教育治理實踐的技術，最常見的是公民會議，包括聽證、市民會議、報告會、公民小組主題討論會、小組專題討論會、目標團體、公民招待會、報告會以及研討會，等等。當然，各種教育咨詢委員會也是教育治理中社會參與技術的重要組成部分，他們通常由代表各種利益的組織和個人組成，如政府官員、專家學者、普通公眾、行業代表、商業組織、勞工組織。此外，媒體和新的信息技術正在社會參與教育治理中發揮著日益重要的作用。一方面，這種力量可以通過各種方式促進社會參與，而且廣大民眾可以通過電視、報紙、手機媒體、互聯網等多種形式，獲得有關的重要教育信息。另一方面，媒體還可以運用自身的力量，促進教育行政機構回應社會參與教育政策咨詢的愿望。目前我國多個城市中采用的 “電視問政”,就是一種非常有效的利用媒體促進社會參與和政府回應性的方式。而且，新技術的應用降低了社會參與的成本。公眾借助網絡參與公共教育決策和管理，所付出的時間、精力和金錢比通過報紙、電視、廣播等傳統途徑少得多，這種方式能夠讓公眾花更少的錢和時間獲取更多的教育信息。
當然，單純依靠參與技術的完善是不夠的，要想推進社會參與以便實現教育的有效治理，推進教育治理體系和治理能力的現代化，還需要完善社會參與策略。在我國，首先要解決的問題是改變傳統的行政管理模式和政府角色，建立政府與公眾之間的信任關系。政治家和行政人員不再是權力的擁有者和政府的中心，廣大民眾也不再是被治理的對象，而是教育治理的主體，他們有權決定包括教育服務在內的公共服務的內容，或者依照自己的需求親自制訂一個更為貼近期望的公共教育政策。為此，“在公權的使用方面，政府及其教育行政部門要重新劃分管理權限，向學校放權，向中介放權，向社會放權”[9],形成一種職業政治家、行政人員、學校和廣大公眾等多元主體共同分享權力的合作治理模式。當然，合作治理模式的形成，應以政府與公眾之間的信任關系為基礎和前提。因為 “在信任缺失和集權的前提下，參與項目的執行不會帶來真實的參與活動，也不會激發公民的信任感； 相反，公民可能因為受辱而產生出更多針對政府的失望和疏離情緒。
這就是公民常常視參與項目為 ‘政績工程’而拒絕參與的原因。誠然，公民參與的策略選擇還取決于除信任以外的其他因素，但只要公共組織有效闡述和貫徹參與策略，管理者對公民更高的信任程度將會為參與發展做好鋪墊”[10].
此外，加強政府與非營利組織的合作。事實上，伴隨 “全球性結社革命”興起和社會治理方式的變化，政府與非營利組織在教育治理中的合作已經成為一種發展趨勢，合作的模式和方式也日益呈現出多樣化的趨勢。本杰明·吉德倫 （ BenjaminGidron） 、克萊默·拉爾夫 （ Kramer Ralph） 和薩拉蒙等學者提出了具有代表性的關系模式 （ 見表1） .
他們認為，所有的福利服務包括公共教育服務在內，都涉及兩個關鍵要素，即服務的資金籌集和授權以及服務的實際配送。以這兩個核心要素為變量，可以將政府與非營利組織的合作分為四種模式。一是政府主導模式： 政府在資金籌措和服務配送中占據著支配性地位，政府既是主要的財政提供者，又是福利服務的主要提供者。二是非營利組織主導模式： 非營利組織在資金籌措和服務配送中起著支配性的作用，享有足夠的自主性，與政府保持著較遠的距離，可以自主創新服務模式。三是雙元模式： 處于政府支配模式和非營利組織支配模式之間的一種模式，政府與非營利組織各自提供公共服務，二者沒有經費上的交叉，而是處于平行競爭的范圍。四是合作模式：
政府和非營利組織共同開展公共服務，但它們不是分離地工作，而是相互合作。當然，無論采取何種模式，都必須從教育治理與公共教育服務的自身特性出發，根據教育服務對象、服務內容、服務范圍和方式的不同作出靈活的安排。
四、教育治理中社會參與的機制保障
推進教育治理中的有效社會參與，不僅需要選擇合適的社會參與技術和策略，還需要從以下幾個方面思考社會參與的機制保障。
第一，制訂并完善社會參與的相關法律法規制度，充分保障教育治理中社會參與的實施?！岸嘣仓伪仨氁苑ㄖ螢榛A和前提”, “沒有法治，就沒有秩序和效率，善治就無從談起?！盵12]
20 世紀80 年代以來，西方各國相繼從法律的高度確定了家長、社區、社會組織等多元主體參與在教育治理中的重要地位。1991 年，英國教育部發布 《家長憲章》 （ A Parent's Charter） ,在繼續強調家長擇校權的同時，進一步明確了家長應該享有的知情權，規定了家長有權在哪些方面、通過何種渠道獲得學校教育的信息。在日本，教育治理中社會參與最具代表性的制度是學校運營協議會。
2004 年 6 月修訂的 《地方教育行政組織與職能法》（ 同年 9 月生效） 將學校運營協議會制度作為一種法定的學校管理制度確定下來。美國的《不讓一個孩子掉隊法》規定，接受法案第一條款經費的學校如果連續三年失敗，學生可以選擇使用第一條款補助經費接受補習輔導和其他補充性教育服務，輔導人員可以來自本學校，也可以是來自州政府批準的校外人員，包括來自營利性公司和非營利性的私人機構的人員。如果連續五年失敗，學校的管理模式必須發生改變，包括轉換為特許學?；蛘呓唤o私營管理公司經營。
在我國，目前尚未有教育法律法規對社會參與教育管理進行具體明確的規定。 《中華人民共和國教育法》也只是規定了 “國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織同高等學校、中等職業學校在教學、科研、技術開發和推廣等方面進行多種形式的合作。企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人，可以通過適當形式，支持學校的建設，參與學校管理”.因此，為了推進教育治理中的社會參與，我國有必要完善社會參與的相關法律法規政策。例如，制訂 《公民參與法》 《學校法》《家長委員會章程》，從法律的高度對家長、社區組織、非營利組織、營利組織及其他公民個人參與教育治理的權利和責任、參與范圍、參與任務、參與方式、參與途徑和方法以及教育治理中的多元主體之間的關系等方面進行明確而具體的規定。
第二，構建一種致力于能力建設的教育機制。
教育治理中有效社會參與的實現，不只需要法律法規制度的保障，也需要形成一種完善的教育機制，以此提高各種社會性組織、家長、行政管理者、學校管理者的相關能力。一方面，通過公民教育和培訓，提高公民參與教育治理的意識和能力。戴維·伊頓 （ David Eton） 等學者的研究指出，“公民參與行為并不是偶然因素的激發，而是在家庭、學校、俱樂部、社交活動中慢慢積累所形成的。每一個社會都在他的成員還是兒童時，便將其社會制度介紹給他們，通過學習和參與公共事務活動，他們逐漸接受并持有了那個社會的目標和基本原則。這時，權力結構的合法性便得到了證實，其實也可以說這些成員正在學習如何支持這個體制。正是在這個意義上說，民主的機制不僅是從制度上改變，更需要從教育及其足以影響個人政治學習的層面著手?！盵13]
在公民教育中，政府機構不僅要有計劃地培養成人參與教育治理的能力素質，教育廣大人民群眾學習對話、溝通、合作、決策與監督等方面的技能，現階段，尤其要重視通過中小學校、大學、家庭、社區等，培養廣大青少年兒童參與公共事務的興趣、習慣和能力，培養他們的公共價值觀和社會責任感。
例如，由學校推動或者學校與社區合作進行社區服務工作、關心社會弱勢群體等。另一方面，有效的社會參與是一個相當艱苦與復雜的過程，不僅需要提高社會參與主體的參與意識和能力，更需要行政人員、學校管理者承擔新角色，掌握新的管理技能。越來越多的家長、社區、各種社會組織的參與要求行政管理者和學校管理者轉變觀念，提高能力，包括學會如何與更廣泛的社會參與者合作，如何才能與各式各樣的公眾和社會組織一起形成決策方案。為此，行政人員和學校管理者必須改變過去的 “統治者”和 “解決所有問題者”的角色，積極承擔起社會參與的促進者、規劃者、指導者、教育者、資源提供者和公共利益的維護者等新的 “元治理”角色，鼓勵各種類型的社會參與主體積極介入教育治理。顯然，要承擔 “元治理”角色，必須改革我國現有行政人員和學校管理者的培訓體制和機制，包括在職培訓和大學階段教育管理專業的教育和教學，加強宏觀規劃、過程管理和人際交往技能方面的教育和培訓，尤其是統籌、調控、溝通、團隊建設、合作、授權、協商以及自我學習等方面。
第三，官僚組織結構的變革和政府必要的指導與支持。顯然，如果官僚機構的組織結構與運作方式不發生實質性的變革，那么就很難實現真正的社會參與。正如謝里爾·西姆瑞爾·金 （ CherylSimrell King） 等學者指出： “通向真正參與的障礙是由行政過程本身造成的。這些過程性障礙本身帶有 ‘悖論’的性質。一方面，大多數人都認為公民參與是值得期待的，但另一方面，那些挑戰公共行政現狀的參與活動卻被叫嚷著需要更多公民參與的行政官員橫加阻止?！盵14]
教育決策、學校管理中的社會參與常常變成了一種點綴或者形式。
為此，需要進一步優化我國各級政府與學校的組織結構和管理過程，使其更趨于扁平化，縮減高低之間的層級，為非官方的對話交流和組織發展保留空間，并營造一種支持社會參與的組織文化。
當然，要提高教育治理中社會參與的有效性，政府還需要提供必要的財政支持和技術支持。原因在于，相對傳統的行政管理者、學校管理者和傳統利益集團而言，家長、家長委員會、社區組織、志愿性組織、教育中介組織等在參與教育治理時處于相對不利的地位。例如，對志愿者的過多依賴限制了社會組織用于參與過程的時間，捉襟見肘的預算額度和有限的經驗限制了他們有效介入復雜教育問題的能力?；谏鲜隼碛?，政府有必要為家長、家長委員會、教育中介組織、社區組織以及其他公民個人參與教育治理提供指導和支持。包括提供適當的財政支持、技術支持和專業支持，幫助家長、家長委員會、社區組織等了解有關的重要教育問題信息，鼓勵家長、公民個人、社區組織積極參與教育治理并為他們的積極參與行為提供獎勵。
綜上所述，能夠得出的結論是： 一方面，我國教育治理體系和治理能力的現代化需要社會參與，家長、社區組織、非營利組織、營利組織、其他公民個人等社會性力量已經成為教育治理中的重要主體。另一方面，在充分肯定社會參與對于教育治理體系和治理能力現代化的重要價值的同時，必須看到社會參與的有限性和各種限制性因素的存在。這也就意味著，在教育治理中，社會性力量不可能替代政府的作用。相反，為了推進教育治理中的社會參與，政府需要進一步提升自身的教育治理能力，發揮 “元治理”的作用，尤其要在立法、規劃、教育、支持、指導和監督等幾個方面完善社會參與教育治理的技術、策略以及保障機制。
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