20 世紀 70 年代以來， 無論是美國、 歐洲還是新興工業國家以及大部分發展中國家都相繼開啟了新公共管理運動， 通過引入市場競爭機制來提高公共管理水平與服務質量。 公立高校的法人化改革既是政府 “松綁” 的主要環節，又是現代公共組織變革的重要內容。 在亞太地區， 日本和我國臺灣的公立高校法人化改革形成兩種不同的改革走向， 兩者的經驗與教訓對我國大陸地區高校法人化改革具有重要的啟示和借鑒意義。

一、 日本國立大學法人化改革

大學的法人化改革是日本走出經濟低谷和高校衰落， 實現日本教育立國、 科技文化立國的重要戰略選擇。 傳統上日本實行中央集權制，二戰后其教育管理體制才向地方分權轉變。 20世紀 50 年代后文部省又加強了對高等教育的管理權限， 從而形成既有中央集權， 又有地方分權的特點。 20 世紀 70、 80 年代以來， 日本政府財政收入不斷惡化， 社會老齡化問題日趨嚴重，辦學經費緊張以及生源減少帶來的招生競爭迫使日本開啟了高校法人化改革， 從依靠公財政的行政機構向市場化的運營法人轉變。

（一） 日本國立大學法人化改革的啟動
日本國立大學法人改革源于獨立行政法人制度改革。 獨立行政法人制度始于橋本龍太郎首相在 1997 年 12 月提出的 “行政改革會議最終報告”， 目標是實現將臃腫僵化的政府組織變為精干、 高效、 透明的政府。 獨立行政法人介于行政法人和公法人之間， 它是 “政府對于沒必要由行政組織通過公共權力行使而直接管理， 但又不能完全交由民間機構實施的事務和事業， 在以立法的方式將其目的、 任務和業務范圍做出明確規定之后， 授予承擔這些事務和事業的公共務組織以獨立的法人資格， 使它們在業務經營、 資金運用、 人事管理等方面享有充分的自主權”。

文教機構因 “無法明確將其責任與職務定型化， 且擁有大量的公務員名額， 于是成為獨立行政法人化的首要推動目標?！?/p>

通過法人化改革， 國立大學可獨立于行政組織之外的市場競爭體系中，有利于公共財政減負和提高運作效率。

日本學界對國立大學獨立行政法人化也有較大爭議， 國立大學最初也對其表現出消極的情緒。 部分學者認為， 法人化改革隱含著可能動搖和損害長期以來國立大學所享有的自治權的危險性， 這將導致大學經營基礎的弱化。 但是日本內閣力排眾議， 于 1999 年作出 “關于國立大學獨立行政法人化到平成 15 年作成結論”的決議。 2000 年內閣組織有關學者組成 “調查檢討會議” 開始進行討論。 2002 年提出 “關于新的 ‘國立大學法人’ 圖像” 的報告。 最后，內閣于 2003 年 2 月向國會提出 “國立大學法人法”， 并與同年 7 月完成立法。

（二 ） 日本國立大學法人化改革的主要內容和措施
國立大學法人化的核心在于建立和強化自主經營的法人體制， 通過賦予國立大學獨立的法人地位， 實現大學法人化， 確保自主運營。

其主要措施有：

一是實行法人化管理。 國立大學法人化改革后， 原本作為國家行政組織一部分的國立大學從政府機構中分離出來， 在學校運營方面采納民間經營的手法， 通過賦予大學以法人人格，建立民間化的市場運營機制， 最大限度地利用社會資源。

二是進行目標管理。 “中期目標” 是政府與大學之間帶有契約性質的管理制度， 文部省為各國立大學制定為期 6 年的中期目標。 各大學以中期目標為基準制定出中期計劃和年度計劃并提交給文部科學大臣， 計劃得到批準后政府根據目標劃撥運營經費。

三是推行第三方評價制度。 文部省設置由社會、 經濟、 文化等各領域的專家學者組成的第三方評估機構 “國立大學法人評價委員會”。評價委員會對國立大學法人中期計劃和年度計劃執行情況進行評估， 并向社會公開評估結果。根據評估結果， 文部科學大臣將判斷國立大學法人的業務內容并采取行政措施。

四是建立新的人事制度。 建立 “非公務員型” 的彈性人事體制， 建立靈活的薪酬制度，撤銷舊體制下大學教員的兼職限制， 實行彈性人事制度。 教師的身份逐步分階段由 “國家公務員” 向 “非公務員” 轉變， 教師的任用、 升遷等皆由學校自行決定。

（三） 改革的結果與影響
1. 法人化改革后的法人性質
日本獨立行政法人是以英國政署為藍本所創立的， 但在制度設計中糅合了許多日本政治、行政、 法律文化的特點。 它賦予該組織以獨立的公法人地位， 導入市場原理， 擴大行為自主權， 強調績效； 不受國家機關過度干預， 強調其相對的獨立性。 日本獨立行政法人化的對象業務僅限定于非權力行政， 日本學者稱獨立行政法人為 “改良型的特殊法人” 和 “日本型的政署制度”。 因此， 日本國立大學法人不是 《獨立行政法人通則法》 所創設的獨立行政法人，而是一種特殊法人。 獨立法人制度一方面賦予公立高校的獨立地位， 另一方面首長由主管大臣任命， 兩者是一個矛盾的組合。 所以， 到2002 年 3 月 日本也不再堅持 《獨立行政法人通則法》 適用于國立大學， 而改以制定 《國立大學法人法》 取代。 通過這種設置， 國立大學在組織、 人事、 財務管理、 評鑒等層面都有很多特殊規定， 成為在法律上與 《獨立行政法人法》并存的規范體系。

2. 法人化改革后大學內部治理結構的變化
國立大學法人化改革使政府與大學的關系發生較大的變化。 法人化改革前， 日本國立大學依照 《國立學校設置法》 所設立， 在法律性質上為 《國家行政組織法》 第八條所謂的 “文教設施”， 國立大學直接受文部省管理。 屬于無法律人格的非獨立營造物， 即行政附屬機構。

法人化改革后， 國立大學從國家行政組織中分離， 具有獨立的法律人格。 國立大學法人化改革將大學內部治理結構從原來的 “一大 （校務會議） 兩小 （校長、 校教評會）” 格局， 轉變為“行政 、 經營 、 教學研究三足鼎立 ” （校長 、 校務會議、 學術評議委員會） 格局。 其中， 由校長與理事所組成的理事會掌管國立大學法人主要的行政權， 經營協議會掌管與經營權相關的決策權限， 教育研究評議會則掌管與教學、 研究權相關的經營權限， 三方根據法律大學章程賦予的職能和權利各負其責、 各執其事， 這種治理結構接近校長負責制。

二、 我國臺灣地區 “國立” 大學法人化改革

臺灣 “國立” 大學作為行政機關的下屬教育機構因其缺乏自主權和影響學術發展而飽受批評， 推行彈性化的管理方式與企業化經營理念以提升經營績效的呼聲一直接連不斷。 但是，臺灣地區 “國立” 大學法人化改革卻 “一波三折”， 即使從 “公法人” 的最初目標到退一步的“行政法人” 的努力， 也仍然未果。

（一 ） 臺灣地區 “國立 ” 大學法人化改革的進程
1. 初次受挫
臺灣地區大學法人制度最初是由 “國立”臺灣大學學生在 1986 年為保障學術自由與大學自治精神所發起的大學改革運動中提出的。 1989年有立法委員主張 “國立” 大學均應具備公法人的地位， 首次將 “國立” 大學法人化的規定納入大學法修正案。 此后， “國立” 大學法人化從 1988 年至 1993 年立法院審查大學法期間成為討論焦點。 但是， 1994 年所修正公布的大學法中沒有出現 “大學法人”， 理由主要基于 “公立高校系政府每年編列預算， 財務無法獨立， 且有關法人問題現行法上未明確規范， 申訴與救濟制度未臻健全”。 “國立” 大學仍維持為不具權利能力的營造物組織。

2. 再舉議案
1996 年 12 月臺灣 “行政院” 教育改革審議委員會在 《教育改革總咨議報告書》 再度提出了 “大學公法人化” 和 “學術與行政體系分立”等議題， 主張從包括教育松綁在內的五個方面來推動臺灣的教育改革。 臺灣 “教育部” 積極配合 “行政院”， 自 1997 年起展開大學法修正案的擬定工作， 并公布了 《大學教育政策白皮書》。 白皮書提出了公立高校法人化的教育發展策略， 指出 “公立高校應考慮仿照美、 德、 法等國大學之模式， 走向法人化”。

臺灣教育部門最初設想是將 “國立” 大學改制為公法人， 2002 年將大學法修正案報 “行政院” 時就在其中規定 “國立” 大學為公法人，但是同年由于 “行政院” 通過的 “行政法人建置原則” 中規定國立大學采取 “行政法人” 的組織形式。 教育部門為配合該政策實施， 重新修訂了大學法草案， 增列 “行政法人國立大學”專章。 然而， 大學即使作為 “行政法人” 也爭議過大， 大學法人化草案仍然沒有通過。

3. 無法達成共識
2005 年 后臺灣教育部門又重新擬定大學法修訂草案， 大學法修正案于 2005 年 12 月 28 日公布， 但是， 法人制度仍未被納入修正條文中。

2008 年 9 月 15 日 的臺灣 “高等教育論壇 ” 上 ，相關教育官員表示， 《“國立” 大學法人化通則草案》 研究計劃雖在研擬中， 但仍沒有具體日程， 須再集思廣益獲取共識。

臺灣現行大學法在 2007 年 1 月 3 日修正完成， 其中規定 “國立” 大學受學術自由的保障，并在法律規定范圍內享有自治權， 但其法律性質卻沒有在大學法中明確規定。 “國立” 大學仍為公營造物， 受限于適用于政府機關的人事、會計、 預算、 審計、 采購等各種法令。

（二） 臺灣 “國立” 大學法人化改革中的爭議
由于理論上存在較大爭議， 現在臺灣 “國立” 大學法人化改革基本上沒有取得突破性的進展。 臺灣 “國立” 大學法人制度改革的主要爭議在于法人型態、 改革的必要性、 可能產生弊端與相關配套措施等方面。 綜合臺灣學者的看法， 對于 “國立” 大學法人化改革持贊同的意見主要有： （1） 法人化后大學可以獨立于政府機關的管制之外； （2） 大學具有了完整的權利能力與獨立的法律人格； （3） 大學在人事、 組織、經費等事務上可擁有自主決定的空間； （4） 大學可建立起學術責任與績效管理的理念； （5） 法人化后可以提升大學的運作效率。 反對意見主要有： （1） 大學的人事任用、 經費補助、 監督機制等相關配套措施還不完善， 法人的名稱與概念將會給大學的實際運作帶來困難； （2） 法人化后董事會權力會過大， 法人化未必能提升大學的競爭力與行政效率； （3） 政府與大學關系在理論上實踐上還有待厘清； （4） 法人制度與學術自由、 大學自治并沒有必然聯系， 大學不作為法人也能實現教學、 科研與社會服務的使命。 雖然臺灣 “國立” 大學法人制度改革未能達到由公營造物轉身為公法人的目的， 但是， 法人化改革進程中也政府也賦予了大學一些權能， 客觀上起到了 “松綁” 的效果。

三、 日本、 臺灣公立高校法人化改革的啟示

我國大陸、 臺灣與日本雖然在社會制度、經濟發展等方面存在較大差異， 但有著相同的文化背景， 都深受東方文化的熏陶， 公立高校均受到國家主義的影響， 在教育體制和管理形式有著諸多相似之處。 因此， 日本、 中國臺灣大學法人化改革實踐中的經驗和教訓值得我們關注。 它們的主要經驗有：

（一） 明確公立高校法人的性質與法律定位
我國高校辦學行為的失范很大程度上源于法律地位的模糊、 不當。 一是我國公立高校改革進程快于立法與制度配套建設速度； 二是法人制度不明晰。 我國高等學校法人法人性質不明確導致民事行為與公法行為界限不清。 由此導致的高校產業化辦學和商業化經營， 損害了大學的公益性和群眾的利益。公立高校選擇何種法人類型， 應該根據公立高校的組織性質、 使命高校傳統和國情來定。

在我國公立高校選擇何種法人類型還存在爭議：湛中樂教授提出高校的多重法律地位說； 馬懷德教授將其定位于公務法人； 勞凱聲教授將其界定為介于公法與私法之間且具有第三部門性質的新型法人———公立學校法人。 筆者認為，由于各國教育文化背景的差異及國家教育化程度的不同， 不同類型學校的法律地位可能不盡相同， 很難在嚴格意義上加以比較。 但是我們仍然可以根據受政府和市場控制程度對現有高校的類型進行區別與選擇：從左到右高校由無法人地位向取得公法人、 私法人以及營利法人的地位轉變，在這個過程中國家控制高校和實現公共利益的能力減弱， 但是高校面向市場辦學的能力得以加強。 它們之間的區別簡述如下： 屬于 “政府機構” 的公立高等學校大多沒有獨立法人地位，隸屬于政府組織， 如我國法人改革前的公立高等學校、 英美某些自治大學、 州立大學等； “準公法人/獨立行政法人” 類高校國家依據法律嚴格管理， 同時高校具有一定的獨立地位， “準公法人” 如德國的公立高等學校， “獨立行政法人” 如正在改革的日本公立高校； “公務法人”較之 “準公法人/獨立行政法人”， 政府放權較多， 高校權能稍大， 如法國公立高等學校； “公法社團/公法財團” 具有的較大權能， 實質上屬于 “公益信托”， 如英美大部分公立高校采用這種形式； “公益法人” 實質上為私法人， 西方私立高等學校大多屬于這種類型， 采用社團法人或財團法人形式運作； “營利法人” 為近年來新興的一類公司化大學， 實行產業化運作， 如美國的鳳凰城大學。

上述法人類型中， 準公法人/獨立行政法人、公務法人、 公法社團/公法財團為國際上常見的公立高校的組織形態。 在我國， 由于缺乏社團/公法財團的法制背景， 當前公立高校改革方向只能是嚴格的公法人形式， 等社會條件具備后再依照高校自身辦學狀況轉向社團/公法財團形式。

但是， 公立高校不能采用公益法人和營利法人形式， 以避免科研、 教學以及公共利益和國家利益受利益集團和市場的控制。

（二） 公立高校法人化改革應該有完整的制度設計和規范的操作流程
日本的國立大學采用獨立行政法人制度的主要目的在于精簡國家行政機構， 使其獨立于行政組織之外， 這被稱作自 1886 年東京帝國大學成立 110 余年以來 “第一次改變國立大學設置形態”。 它在法律制度上既凸顯了公立高校的自治功能和效率功能， 又尊重了大學的自主性， 同時，大學應有的教學和研究職能也沒有因改革而削弱。

日本國立大學法人化改革的制度設計， 有許多值得我們借鑒的經驗： 一是改革前有明確的目標和系統的制度設計。 國立大學法人化改革， 經過了很長的醞釀階段， 并經過反復的調查、 論證， 從組織業務、 人事制度、 目標、 評價到財務會計等方面都做了明確的規定， 形成系統的計劃。 二是有相關的立法配套來保障。

日本中央教育審議會經過多年的探討和反復的調研頒布了 《國立大學法人法》 等六個法規，日本政府為配合國立大學法人化改革的實施還對與此相關的學校教育法等 54 個相關法律進行了修正。 三是具有可操作性。 即先將國立大學從行政管理機構剝離， 使其成為具有自我負責能力的 “法人”， 然后， 再按照 “法人” 的應有形態， 對其運行結構和機制進行設計。 當然，日本的獨立行政法人形態因其 “行政因素” 導致缺乏國民參與， 并且對社會的回應性較弱。

（三 ） 公立高校法人化改革要持謹慎的態度和穩健的步伐
近年來臺灣學界也對大學學術松綁和行政限權的呼聲很大， 雖然臺灣 “國立” 大學法人制度改革未能達到由公營造物轉身為公法人的目的， 但是， 法人化改革進程中大學也獲得一定權能， 客觀上起到了 “松綁” 的效果。 這對于保障學術自由， 強化大學自主以及捍衛大學的公共性價值都具有積極的現實意義。 但是，受到傳統上行政權力的制約和思維習慣的束縛，公立高校走不出行政法人的圈子， 這在理論和實踐上略嫌保守。 正如臺灣學者董保城所言，“無論基于行政法人之目的或精神而言， ‘國立’大學都不適宜冠以行政法人之名稱， 應恢復原先討論的 ‘公法人’ 用語”。

但是， “國立” 大學法人化改革中盲目移植他國經驗致使 “橘逾淮為枳”， 也受到很多質疑和反對。 而觸及高校治理結構的民主化導向的改革在實行過程中也產生了某些負面影響。 可見， 公立高校法人化改革事關重大， 要慎之又慎。

參考文獻：

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