一、財政資金績效審計的含義及現狀

關于績效的含義，最高審計機關國際組織（INTOSAI）審計準則中表述如下：“全范圍的政府審計包括合規性審計和績效審計?！薄翱冃徲嬍菍洕裕‥conomy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（簡稱 3E 目標）的審計?！苯洕砸蟊３肿畹偷某杀?，效率性要求最大限度地利用獲取的資源，效果性要求達到規定的目的或目標?？冃徲嬍且越洕詾榍疤?，對行為的效率性和效果性進行獨立審查和業績評價，主要目標是全面改進行為的過程與結果。通過公開行為的經濟性、效率性和效果性等方面的可靠信息，績效審計可以強化行為的合法性與信任。

財政資金績效審計是通過對政府公共部門履行職責和使用公共資源的 3E 目標進行評價，促進公共資源的使用者和管理者改進工作、改善管理，更好地履行其經濟責任。近年來，世界各國的環保意識逐漸增強，社會對公正公平的需求也日益增加，財政資金績效審計的 3E 目標可以拓展為 5E 目標，即在經濟性（Econo-my）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）的基礎上，增加公平性（Equity）和環保性（Environment）兩項目標。

績效審計的最終落腳點是對績效目標完成情況、投入與產出關系或成本與效益關系作出客觀評價。我國政府財政資金績效審計起步較晚，還沒有形成比較成熟的、統一的審計標準，尚無完整的財政資金績效審計評價體系。目前常用的標準有：國家有關法律法規、國家規定的統一標準或行業標準、專業機構制定的專業標準等。由于財政資金審計涉及社會經濟的方方面面，要形成統一的評價指標體系非常困難，所以需要分行業制定標準。審計方法的運用主要以傳統的審閱、抽查、分析、函證等為主，缺乏與現代信息技術的結合。因為尚無績效審計報告準則，財政資金績效審計的報告缺乏統一規范，報告的格式和內容也因審計評價的對象、內容的不同而不盡相同。也正因為如此，有些政府部門對績效審計結論并非完全認可，對績效審計結果的執行也會大打折扣。目前，對審計部門自身的績效管理也缺乏相關規定。

二、財政資金績效審計的地位和作用

國家治理是通過運行國家權力對國家和社會事務進行管理、提供服務，以維護經濟發展、社會穩定，確保國家利益得以維護。國家審計作為國家治理這個大系統中內生的“免疫系統”，擔負著促進國家良治的重要任務?？冃徲媱t是國家審計服務國家治理的切入點和落腳點，開展績效審計是國家審計未來的發展方向。通過開展績效審計可以保障國家經濟健康運行、改進公共資源有效配置，進一步完善國家治理。作為公共財產的受托管理者，政府對公共財產實施管理，國家審計機關通過開展財政資金審計審查監督政府行為，評價政府對公共受托責任的履行情況，并將監督評價信息匯報給公眾，由公眾評判政府行為的合法性與合規性。伴隨著公眾越來越廣泛地關注公共資源使用的效益和效果，財政資金績效審計應運而生。

國家審計依法履行職責，對政府公共責任進行客觀公正的監督、鑒證、評價和建議，是國家治理不可分割的重要組成部分。開展財政資金績效審計不僅可以增加政府使用管理公共財政資源的透明度，有效保障財政安全，有力維護社會公眾的利益，不斷為經濟增長、確保民生福祉創造條件，而且通過監督和制約權力運行，可以預防和懲治腐敗、促進政府履行公共責任，為國家決策者制定政策和開展規劃提供有益的意見和建議，確保財政的中長期可持續發展，是推動實現國家良治的重要手段。

三、完善財政資金績效審計的途徑

（一）完善相關法律制度，明確績效審計的法律地位

國家治理依靠嚴格執行國家制度，審計監督是《憲法》規定的一項重要的監督制度，是國家監督體系的組成部分，依法審計是推動完善國家治理、保障國家經濟安全、維護財經法紀、推進改革創新的重要手段。目前，美國《政府審計準則》中關于績效審計的部分包括兩個章節一百二十九條，分別從審計現場工作和績效審計報告兩個方面作出了規定。最高審計機關國際組織《績效審計實施指南》分別從五個部分說明了如何實施績效審計。

我國新修訂的《審計法》和《國家審計準則》中對財政收支的效益性進行審計提出了具體要求，但是這些法律法規并未對審計機關如何開展績效審計作出明確的規定。我國的績效審計尚未通過立法，財政資金績效審計也還是無本之木。

審計目標明確，才能定位好國家審計前進的方向；審計任務明確，才能為國家審計提供奮斗的路徑。因此，充分借鑒國際經驗，把績效審計作為獨立的審計類型進行表述，規范審計主體行為，使財政資金績效審計規范化、制度化、法制化，是全面推進國家審計發展、完善國家治理的基本要求。

（二）構建財政資金績效審計評價體系

財政資金績效審計涉及社會經濟的方方面面，國家應根據不同行業制定不同的標準，構建一系列可以和審計方法契合，又能體現被審計對象財政資金 5E目標實現程序的評估指標體系，用以指導績效審計實務工作。

1.經濟類指標（即投入指標）：衡量項目消耗的資源總量，如提供一項服務所花費的資金總量。促進政府部門樹立起成本意識，節約開支、降低成本。一般要揭示財政資金的收支過程是否符合國家的方針政策，是否遵循成本效益原則，主要審查財政資金收支規模、收支結構、籌集成本、支出定額標準等方面。該類指標設定的基本思路是：成本／效益，即投入與產出的比重，可用來測定資源浪費、行政開支過高、騙取財政資金等問題。

2.效率類指標（即產出指標）：衡量某一機構提供服務的能力。促進政府部門樹立效能意識，以一定數量的投入獲得最大的產出。效率性的實質是各種公共資源是否充分利用、管理是否有效率和責任履行是否到位。該類指標設定的基本思路是：產出／投入，即通過產出與投入的比重來評價財政資金是否得到了充分利用，提示財政資金職能和管理的目標機制是否健全、完善，公共服務是否及時提供。

3.效果類指標（即結構指標）：反映政府所提供的公共服務最終產生的社會經濟效果。促進政府樹立服務意識，評價計劃目標的完成程度，分析預期效果與實際效果的對比關系，包括經濟效益和社會效益。該類指標設定的基本思路是：實際指標與原計劃目標的比較以及社會公眾滿意度評價。

4.公平公正類指標（即調查指標）：反映財政資源收入分配過程的平等性或均等性。政府要做到財政資金收入分配進程中兼顧所有地區、階層和領域，同時在產出和結果分配過程中也要體現公平公正。該類指標設定的基本思路是：通過調查財政資金的接受對象是否受到公平公正待遇，來評價財政資金的應用的公平公正性。

5.環保類指標（即生態指標）：反映政府及其部門是否有效利用自然資源和保護自然生態環境。通過對環境污染和環境保護問題的分析，評價財政資金是否有效促進環境和生態得以改善。該類指標設定基本思路是：通過財政資金對水污染整治、空氣污染防治、噪聲污染防治、土地開發與保護、森林資源保護等方面的投入和效果檢查，揭示政府是否履行了公共受托責任，從而達到促進建設節約型社會和生態文明社會的目標。

（三）完善財政資金績效審計方法，提高審計技術水平

傳統的審計方法如審閱、函證、計算、抽查、檢查等都可以在績效審計中使用。財政資金績效審計通常以某項目的支出為基礎，審計與政府職能部門密切相關、有明顯社會影響力的項目，重點審計一定金額以上的預算執行和財政決算，開展專題型財政績效審計和綜合型財政績效審計。審計方法主要有比較分析法、因素分析法、成本效益分析法、量本利分析法、投資回收期法、標桿法和評分法等。

具體操作手段上，在運用傳統績效審計方法的同時，還要結合數學統計方法以及信息擴張時期大數據技術的應用。大數據是基于全數據模式的審計思維，大數據的跨領域分析不是隨機抽樣分析，而是所有數據的分析?！皹颖?= 總體”的全數據分析模式是分析和審計所有相關數據，可以有效規避審計抽樣風險，發現局部分析不能發現的問題。大數據技術可以實現對經濟社會異常動態的早期關注，利用其對異常數據的敏感性實現早期預警。國家審計要實現與數據時代同步，大數據分析是必不可少的技術手段。

（四）制定績效審計報告準則

我國財政資金績效審計的審計結果主要包括五個部分，即審計工作重點、審計目標、審計技術方法應用、審計過程中發現的主要問題及產生問題的主要原因、審計評價和審計建議。遵循重要性原則對信息進行披露，報告意見的發表要以充分適當的審計證據為依據。報告要起到向管理者傳遞信息、向社會公眾公布財政資金的使用結果和政府預算執行的效果。

績效審計報告要全面反映審計工作目標、工作過程、工作方法以及工作結果。其主要內容應包括被審計單位基本情況及項目背景說明、項目的主要目標、被審計單位為實現其目標而采用的方法與手段、審計人員開展績效審計的工作思路與方法描述、審計過程中發現的主要問題及建議。應盡快依據新修訂的《國家審計準則》和績效審計的相關理論，借鑒國外的理論研究及審計準則，制定適合我國國情的財政資金績效審計報告準則。

（五）建立利用機制，有效利用績效審計結果

目前，財政資金績效審計正在全面推廣，只有有效地利用績效審計結果，才能使審計監督真正發揮作用，起到規范經濟秩序、提高政府工作效率、強化政府職能的作用。對于公眾而言，不僅應該關注政府財政績效的審計工作，還應該關注有關部門對問題的處理結果。通過認真地開展審計工作，及時公布審計結果，并加強對公共部門問責，促進政府和公共機構切實履行使用和保障財政資金的職責，以提高透明度，落實問責制。最高審計機關要向社會和公眾提供已經驗證的關于政府機構、官員的履職信息和對財政資金的績效審計結果，從而促進提高政府工作的透明度。因此，盡快建立績效審計評價體系，同時建立審計結果的利用機制可以共同促進績效審計的發展，彰顯績效審計在推動并完善政府職能，促進國家良治方面的特殊作用。

（六）構建審計部門自身的績效管理體系

經國務院批準，自 2010 年起，國家審計署借鑒國外審計同行經驗，并結合我國審計工作的實際情況，開始編制并發布年度審計報告，向公眾報告審計署一年花多少錢，是怎么花的，用這些錢干了什么，結果如何。公布審計署的人均審計結果、投入與產出等具體的績效數據，這為審計部門構建自身的績效管理體系開啟了新的篇章。審計署從自身做起，對本部門的績效管理向社會公告，為其他的政府部門績效管理工作起到了示范和帶動作用。因此，審計部門構建自身的績效管理體系，定期向社會公告本部門的績效工作，將有利于完善我國財政資金績效管理體系，引領政府部門自覺主動地對財政資金實行績效管理，為審計部門開展績效審計工作提供環境?？冃Ч芾眢w系不僅要在國家審計署執行，還應該廣泛開展于各級審計機關，為審計部門的自身績效管理提供助推力，也為審計部門從績效的角度評價財政資金的支出情況提供幫助。

四、結語

財政資金績效審計在我國開展的時間不長，我國在借鑒西方國家理論和經驗的同時，也在積極研究豐富財政資金績效審計的理論，積極探索適合我國國情的績效審計方法。審計機關開展財政資金績效審計，通過對公權力的監督，評價政府行為，反映國家治理控制體系存在的缺陷，提高了政府效能；憑借審計的專業能力和職業判斷，預防舞弊和打擊腐敗，揭示風險，維護了國家利益；通過對與民生相關的公共財政資金審計，評價公民是否享受公平的待遇，推動了民生問題改善；通過對審計結果的公布，落實問責制，向社會公眾提供相關信息，增強了政府工作的透明度。

由此可見，加強完善財政資金績效審計工作，確保公共資金使用實現 5E 目標，不僅對于審計自身的發展有良好的促進作用，而且有利于社會穩定、經濟發展，國家長治久安。

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