一、引言

國家新型城鎮化規劃（2014-2020年） 明確了中國未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，為廣東新型城鎮化發展指明了方向。而在實踐中，廣東新型城鎮化仍然出現了人口城鎮化率低、區域城鎮化率差距顯著、城鄉公共資源和公共服務差距懸殊、地級市“四化”發展不協調等問題。因此，科學分析廣東城鎮化存在問題的原因，并嘗試從制度創新的視角探索廣東新型城鎮化路徑，對促進廣東經濟可持續發展具有極其重要的現實意義。

關于新型城鎮化路徑與新型城鎮化制度創新方面的文獻較多、研究較為全面，既有偏重理論方面的討論，也有更多的實證研究。在新型城鎮化路徑研究方面，辜勝阻（2014） 指出，新型城鎮化路徑是“3 + X”,所謂“3”是指“進城落戶1億人，棚戶區改造和城中村改造惠及1億人，中西部就地城鎮化1億人”,“X”是指對不能落戶的常住人口實行居住證制度，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建、共享城市現代文明，使更多的進城務工人員隨遷子女納入到城鎮教育，實現異地升學、農民工職業技能提升計劃。張永岳等（2014） 認為，新型城鎮化要以大帶小，強化大城市的集聚效應； 綜合布局、點面結合，促進城市群的形成； 產業支撐，以城市為先導，梯度推移城鎮化； 政府引導，市場推動，“上”“下”結合推進城鎮化； 統籌發展，生態智慧，建立城鄉一體的生態智慧城市。宋林飛（2014） 強調要通過實施大城市主體帶動戰略，推進大城市農民工市民化，推動城市生態文明建設，控制與轉移大城市資源支持小城鎮發展，創新與完善大城市建設中的市場機制，發揮大城 市反哺農村 的示范作 用。倪 鵬 飛（2013） 提出，政府應通過制定戰略與規劃、提供基礎設施和公共服務、完善制度與政策、加強監督與管理，積 極 推 進 新 型 城 鎮 化 進 程。陳 映 雪 等（2013） 以張家口懷來縣為例研究了環首都中小城市新型城鎮化路徑。黃亞平等（2013） 強調中西部欠發達山區縣市應走出一條“工貿帶動、特色促進、梯度推移、節點集聚型城鎮化”的道路。吳江等（2012） 實證分析了重慶新型城鎮化路徑選擇影響因素。

在新型城鎮化制度創新方面，何紹田（2014）認為，造成中國城鎮化滯后及粗放發展問題的原因歸根結底是新中國建國以來城鎮化相關制度創新滯后，在地方城鎮化制度創新實踐中經常面臨制度“供給滯后”、“供給不足”和“無效供給”.李中（2014） 認為，實現人的城鎮化需要從土地、戶籍制度和農民進城后公共服務均等化等方面進行改革?？伦鹑?014） 認為，新型城鎮化制度創新就是要創建以人為核心的新型城鎮化制度體系，建立適應城鄉一體化發展的戶籍、土地、生態文明、城鄉基本公共服務均等化等制度支撐體系。郝玉林（2013）基于集體建設用地所有權不變的前提，提出了明確土地的權利歸屬、規范集體建設用地流轉、建立城鄉統一土地市場、盤活存量集體建設用地四個方面的制度改革。劉彥隨等（2014） 認為，新型城鎮化應確立“全要素”耕地保護體系，創新形成耕地保護價值補償制度，完善耕地占補平衡制度。賈康等（2013） 認為制度創新釋放新型城鎮化紅利，公共治理與制度創新是關鍵?？镔t明（2013） 強調，加快戶籍制度改革、城鄉一體化應重在基本公共服務均等化，以一元化公共財政支持新型城鎮化。陳志平（2012） 認為要同步推進新型工業化與城鎮化，必須 消 除 就 業 結 構 轉 換 的 制 度 性 障 礙。李 琨（2015） 從國家治理現代化的視角提出，新型城鎮化建設需要調整個體之間、個體與集體、個體與政府之間的利益關系。陳玉梅等（2014） 構建了“三線、雙環、多元”的加快新型城鎮化建設的制度創新體系，即以政府、企業與民眾三大主體為主線，內環制度創新與外環制度創新相結合，推動制度創新多元化的綜合動力體系。張揚（2013） 提出從改革戶籍制度、就業制度、土地制度等方面進行制度改革和創新，推進人本理念下城鄉統籌的新型城鎮化發展。

文獻梳理發現，城鎮化過程中存在粗放增長、過度土地城市化、城市化泡沫以及偽逆城市化等失誤和偏差，存在格局模糊、路徑模糊、速度模糊、功能模糊、規劃模糊等問題（ 陳素云，2013） ,既可能與新型城鎮化路徑的研究不充分有關，也可能與新型城鎮化制度創新力度不夠關系密切。雖然現有研究對城鎮化進行了多學科、多維度和多視角的探討，取得了豐碩的成果。但以廣東新型城鎮化為對象的研究文獻不多，從制度創新視角進行的系統研究還有待進一步深入。

二、廣東傳統城鎮化存在的問題及其制度障礙

（ 一） 僵化的財政和戶籍制度導致廣東人口城鎮化率低，城鎮化以粗放式擴張為主

城鎮化是人類生產與生活方式由農村型向城鎮型轉變的歷史過程，表現為農村人口向城鎮轉移以及城鎮規模不斷擴大與功能不斷完善的過程。城鎮化不是簡單的城市常住人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，核心是要解決人的城鎮化問題，讓人在城鎮中更好地生產和生活。1994年的中國分稅制改革沒有做到事權與財權的科學統一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力（ 喬新生，2007）。在現行的財政和事權劃分體制下，農民工市民化產生的各種社會成本主要靠輸入地城市政府自行消化，使城市政府承受較大財政支出壓力，這是城市政府不愿向農民工開放戶籍的根本原因（ 卜凡，2014） ,因此，農民工的制度安排是地方政府在面臨財政約束的情況下做出的最理性的安排（ 薛瀾，2013）。2013年末，廣東常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差13. 42個百分點，即廣東擁有2500多萬沒有城鎮戶口和未享受城鎮居民待遇的農民工及其家屬。

目前，中國地方政府財政收入和建設資金主要來源于土地出讓收入，這就客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地（ 毛曉剛，2011） ,導致城鎮化以粗放式擴張為主，土地城鎮化率遠高于人口城鎮化率。2005-2013年間，廣東省城市市轄區建設用地年均增長率（ 年均增長率以下簡稱增長率）與人口增長率之比為3. 18∶1; 珠三角9市市轄區建設用地增長率與人口增長率之比為3. 08∶1,西翼3市市轄區建設用地增長率與人口增長率之比為4. 91∶1,且各個城市市轄區建設用地增長率與人口增長率的差距懸殊，韶關、河源市轄區建設用地增長率與人口增長率之比超過20∶1,中山、云浮市轄區建設用地增長率與人口增長率之比超過10∶1,茂名、佛山、江門市轄區建設用地年增長率與人口增長率之比超過7∶1.按照中國城市規劃部門推薦的城市建設用地指標為100平方米/人，2013年深圳、惠州、肇慶和汕尾市轄區人均建設用地量遠超出了這一標 準，而佛 山、揭陽、汕頭、梅州市轄區人均建設用地量均在該標準 的50 %以下。依據一線國際大都市居住用地比例一般在30% ~ 50% 、工業比例一般在10%以內、道路廣場和綠地用地比例一般高達30%的標準（ 王建武等，2013） ,2013年云浮市居住用地占城市建設用地的比例高達63. 16%,而深圳市居住用地占城市建設用地的比例僅為24. 97%,陽江市僅為26. 83%,差距懸殊。廣東東翼4市市轄區道路和公園綠地的面積占市轄區城市建設用地的面積僅為19. 64%,西翼3市僅為18. 72%,北部山 區5市 為22. 06%,尤 其 是 潮 州 市 僅 為7. 86 % 、汕尾僅為8. 61 % .

（ 二）“雙轉移”制度執行不力，區域內及相鄰城市間產業結構雷同

2008年5月24日，中共廣東省委廣東省人民政府印發了《關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》，提出充分發揮產業轉移聯席會議制度和省農民工工作聯席會議制度的職能作用，實行領導負責制，建立目標責任考評制度，把產業轉移和勞動力轉移工作納入經濟社會發展規劃和年度計劃，并要求建立政府間聯系溝通工作機制。通過分析廣東省2013年21個地級市規模以上工業中各行業占工業總產值的比重發現，廣東四大區域內及相鄰城市間產業結構雷同，未能形成梯次繼起的動態升級的產業鏈。在珠三角地區9市中，計算機、通訊和其他電子設備制造業，電氣機械和器材制造業，電力、熱力生產和供應業與化學原料和化學制品制造業均是6個以上城市共同的支柱產業（ 見表1）。

在粵東4市中，紡織服裝、服飾業，橡膠和塑料制品業，電力、熱力生產和供應業與紡織業均是3個以上城市共同的支柱產業（ 見表2）。汕尾與珠三角9市中的惠州相鄰，其產業結構也具有珠三角城市產業結構的特點，主要產業為計算機、通信和其他電子設備制造業、橡膠和塑料制品業與電力、熱力生產和供應業。潮州與粵北5市中的梅州相鄰，其產業結構也具有粵北城市產業結構的特點，主要產業為非金屬礦物制品業、電力熱力生產和供應業。