一、現象與問題

網絡之于社會，即如手機之于個人，已然成為解決實際狀態與社會期望落差的剛需，政民關系、公共服務、社會安全、公眾人物等都會在網絡輿情中得到直接且真切的沉淀、聚焦、擴散、趨同或激化。公民通過網絡輿情獲知真相或增進政策接受性等并非現實公域分化后的偶然之舉,其實質包含了公民對政府決策權力制約以實現個體價值的理念.在系統反思十多年來網絡公共事件的規律后，政府已有意促成互聯網輿論力量“網絡自媒體、市場化媒體與體制內媒體”三足鼎立的實質結構,以“兩微一端”（政務微博、微信、客戶端）為核心的網絡自媒體更是成為了政府考察民意、促進決策民主化的有效平臺。殊不知，大多數社會公眾除了運用“選舉”參與影響政策過程，似乎再也找不到其他正式途徑，但社會問題得以解決恰恰是在政府決策者被“選舉”之后。

如果公民不能從起初就作為議程設置主體參與篩選議題清單，也就談不上政府會在該問題上“選擇作為或不作為”,更談不上“實際狀態與社會期望間落差”的解決。

這個至關重要的問題在我們身邊廣泛存在：①有些問題在其萌芽之初就能被高層主動關注并提上議事日程；②有些問題在出現惡化但未被社會廣泛關注時就為高層所察覺而提上議事日程；③有些問題最初僅僅源于公民個人，卻為政府所關注，而更多的個人問題卻難以安排議程；④有些社會問題需要“直接-間接利益群落”的出現，才能為政府所關注而被提上議事日程；⑤甚至有些社會問題即使波及范圍廣、性質深，政府卻始終不安排議程；⑥而許多原本可能為公民帶來巨大利益的決策卻又面臨著全國范圍的抗議沖突風險，以致于政府必須將原決策作為社會問題提上議事日程?？傊?，只有少數觸發了“政策之窗”,被決策者接受并最終列入“議題清單”的社會問題才能輸入政策制定過程，政策議題被界定之后的政策制定也可能是在“針對錯誤的問題尋找權威的解決方案”.所謂議程設置，即“對政府官員以及其密切相關的政府外人員在任何給定時間認真關注的社會問題進行編目”.

實際上，社會公眾認為政府應該關注某個社會問題，往往是通過媒介形成廣泛的公共輿論引起政府關注的，而政府決策者是對各種社會問題依重要性進行排序以及選擇的最后裁定方。在多數情況下，網絡關注與傳媒曝光幾乎同時介入某一社會問題，從“問題范圍、強度及觸發時機”等方面共同推動話語在事件當事人群體中的擴散，繼而波及到間接利益群體，在公眾、媒體、專家學者或社會組織等之間形成足以引起政府關注并提上議事日程的網絡輿情力量。如果公民所關心的社會問題在常態情況下難以成為政策議題，利益沖突被長期擱置所內聚的政策風險就可能突破網絡輿情閾限，最終以焦點事件的爆發來觸發政策之窗的開啟。這種議程設置反向于傳統的政治權威主導,本文將把注意力主要集中在這種非常態的由網絡公共事件觸發政策議題的模式上。

因此，我們需要知道，近十多年的網絡公共事件是否具有某種趨勢？如果有，在這種趨勢中是否蘊含了社會問題最終被提上議事日程的一般機理？如果確實蘊含了某種機理，這種機理是什么，即政策議題的形成機理是什么。

二、研究綜述及方法

經梳理考證，目前鮮有通過梳理十多年來網絡公共事件趨勢，分析中國政策議題形成機理的研究文獻。在網絡公共事件趨勢研究方面，通過梳理歷年網絡公共事件，從趨勢中總結其誘因、表現和結局的文獻極少，多以網絡輿情為分析對象，或從輿情生態研究多元協同治理機制、應急處理機制,或強調輿情管控的行為傾向,或認為輿情事件經歷了“引發、展開、變化到消退”的演變,而僅有的涉及趨勢的文獻也只從新聞傳播的角度作了描述性分析,甚少偏向議程構建的特征、途徑及效果等。在中國政策議程設置模式的研究方面，王紹光借助孫志剛（2003年）等個別早期案例重點討論過網絡時代的外壓模式；劉偉等借用“廈門PX項目”（2007年）等少數案例來佐證過多元主體互動議程創建模式的存在，不過都是為了認識當前中國政治制1豐，或討論網絡輿論形成的幾個階段,或運用擴散議題戰略模型就呈散點分布的部分案例限于建構階段分析,或以經典個案進行實證分析,或通過歸納部分案例探索決策回應過程、機制或模式,極少以政策議程設置及其“產出”政策議題為直接對象深度剖析。鑒于上述情況，下文將梳理歸納2003-2014年與政策議題深度關聯的網絡公共事件趨勢規律，分析政策議程設置的階段過程，并從途徑、特征及影響等方面來討論在網絡環境中社會問題何以最終被篩選為政策議題。

所謂網絡公共事件，即“由焦點事件觸發，眾多公民圍繞特定議題目標在以互聯網為主的話語平臺上形成強大的網絡輿論，對事件當事人、間接利益群體甚至其他社會公眾產生重大影響的公共事件”.

本文通過梳理既有文獻的網絡事件數據庫、人民網輿情案例庫及諸多文獻常用經典案例等，最終編制出2003-2014年影響政策議題形成的30個典型網絡公共事件案例庫（參見表1）,再針對數據庫的每一案例事件使用中國期刊全文數據庫（中國知網）獲得收集相關資料。

網絡公共事件最終被篩選并進入典型網絡公共事件案例庫需符合三個標準：

第一，案例必須產生了重大的社會影響，即參與網絡討論的公眾、專家學者、媒體等的規模及強度大，社會問題的政策影響性（范圍與效果等）顯著。如“陳易賣身救母”（2005年）、“虐貓事件”（2006年）、“銅須門”（2006年）、“強制安裝‘綠壩’軟件”（2009年）等，這些案例或者僅僅只是網絡個人事件，或僅僅為市場行為等，所以不列入案例庫。

第二，案例必須涉及政策議程設置與成文的議題清單，即參與能夠觸發政府關注該社會問題，且從實質上促使了政府將該社會問題提上議事日程。如“重慶最牛釘子戶”（2007年）、“免費午餐”（2011年）、“廣西玉林狗肉節”（2014年）、“蘭州自來水苯含量超標事件”（2014年）等，雖然均屬于網絡熱點輿情事件，也產生了廣泛的社會影響，但并未直接觸及到具體的政策議程設置，所以不列入案例庫。

第三，案例必須過程完整、影響可驗證及結果無爭議。如“湖北石首騷亂”（2009年）、“富士康員工跳樓”（2010）等，此外還如“鄧玉嬌案”（2009年）、“我爸是李剛”（2010年）、“藥家鑫案”（2011）等，事件過程完整性不足，多有網絡泄憤情緒出現，且存在諸多爭議，所以不列入案例庫。

當然，社會問題最終被界定為政策議題本質上是非線性的互動博弈過程，上述三個標準顯然不能完全涵蓋政策議程設置的特征與范圍，文中的30個案例也并非都絕對地符合以上三個相互關聯的標準。個別案例是為了對比分析的需要，如“番禺區太石村民罷免村官”（2005年）、“江蘇濱海封殺論壇事件”（2010年）、“汕尾烏坎事件”（2011年）。此外，在堅持以上三個標準的同時，案例還需考慮到網絡反腐的特殊性與復雜性，所以諸如“表哥事件”（2012年）、“周永康案”（2014年）以及2013年以來的典型司法輿情事件均不列入案例庫。針對相關資料，我們抽取了案例庫事件的發生屬地、主要誘因、核心過程（觸發范圍與類型、政府外參與主體及手段、政府回應的特征及方式）、政策議題的選定（源問題的性質和過程、途徑、效果）等關鍵變量構建了分析框架，下文將對這些趨勢及政策議題選定的規律作描述性分析。

三、影響政策議程設置的典型網絡公共事件趨勢分析

據人民網的輿情分析顯示，“2014年網絡輿情總體熱度呈下降趨勢”,這似乎與網絡輿情發展的樂觀愿景背道而馳。難道是公民的網絡參與熱情出現了實質性下降，還是政府通過粗暴封鎖來為自己釋放輿論壓力？一種比較合理的解釋是，網絡輿情總態勢的下降恰恰驗證了兩種趨勢：第一，網絡參與經歷了從非理性到理性的行為嬗變，現實落差將被有序表達；第二，微信、新聞客戶端在“兩微一端”架構中將最終超越微博，成為影響社會價值權威性分配的最大網絡輿論自媒體。這兩種趨勢裹挾了一種參與現象，即現實問題在網絡中更有可能被政府所關注并給予合理的解決，而掌握網絡參與的核心資源并理性表達將大大增加問題被提上議事日程的可能性。

在30個案例中，只有PM2.5事件（2010年）、郭美美微博炫富（2011年）、微博打拐（2011年）、光盤行動（2013年）的事件屬地不是來自地方，而是全國，且屬地呈現模糊性。這確實說明純粹發生發展在網絡空間的公共事件極少，公眾更傾向于深切關注甚至是僅僅關注發生在身邊、與其切身利益相關的問題。在屬地為地方的26個案例事件中，占到61.5%（16件）的案例來自東部沿海經濟發達地區，主要是廣東（4件）、浙江（4件）、江蘇（2件）、上海（2件），福建、河北、北京及遼寧（各1件）；其余38.5%（10件）均來自中西部欠發達地區，且零散分布于山西、河南、安徽、貴州、云南等地。由此而知，雖然發生在北京的網絡事件最多，但真正因為政府處置不當造成廣大社會影響而成為網絡公共事件的案例則極少；次之于北京的廣東、浙江分別占到網絡事件的8.2%與6%,然其造成廣泛社會影響的網絡公共事件案例卻明顯較多。這說明在經濟發達地區，公民具有比較高的文化素質與媒介素養，且面臨利益糾葛時會比較有意識地通過網絡獲取公眾、媒體與政府的廣泛關注，促使政府必須針對問題快速作出議程調整。換言之，越是經濟發達地區，越會有一系列機制促使當地政府主動回應輿情民意，公民有更多的話語力量促使政府關注，并將其迫切要求解決的問題作為重要議題列入清單。

發生屬地具有全國性的案例的發生誘因主要是倡導公共行動或涉及公眾輿論人物，地方案例事件發生的誘因則可以歸納為權力腐?。E用公權、瀆職、惡性執法等）、道德隱私、環境沖突等社會問題的不決策或決策失誤等。從案例可以粗略看出，類似“PM2.5”（2010年）等全國性事件往往具有顯著的公共性與服務性特征，且利益訴求中更多地包含了一種以個人理性制約決策權力的價值傾向。地方案例事件的發生誘因則相互交織，涉及的利益相關者結構也十分復雜。根據考證，地方案例事件的具體誘因呈現出地區差異，東部發達地區的誘因主要是市政環保、權益糾紛、勞資關系，而中西部欠發達地區的誘因則主要是官民對立、貧富分化、醫療衛生、暴力執法等。北上廣浙蘇等地的網絡公共事件較多，但多涉及公共服務領域，事件引發的危機基本可控；河南、山西、安徽等地區的網絡公共事件較少，卻往往引發激烈的社會震蕩與輿論譴責，多數情況下可能對地方政府合法性基礎形成威脅。