水危機是當前我國社會經濟可持續發展面臨的重大問題，引起了社會的普遍關注。水資源危機表面上看是資源危機，實質是水資源公共政策取向的危機。水資源公共政策是指以政府為核心的不同水利益相關主體，在特定條件下，為了滿足國民經濟發展和人們生活需要，實現人水和諧，增進整體社會福利，在堅持水資源承載能力和水資源可持續利用的原則下，對水資源進行權威性價值分配的一系列政治的、經濟的、文化的行為準則，它是一系列有關水資源開發利用的謀略、法令、措施、辦法、條例的總稱[1].
水資源公共政策體系的結構及內容的合理性問題是水資源危機產生的政策因素。我國在水資源公共政策管理決策過程中積累了一些有益經驗，但同時也存在一些問題，需要我們進一步改進。
1 我國水資源公共政策形成的基本經驗。
1. 1 政策議程建立方面。
（ 1） 政治體制途徑。這主要是通過政治系統或政治家主動提出并創立公共政策議程的方式，是水資源公共政策內創型與動員型相結合的一種形式。在我國，政治家在這種途徑水資源公共政策議程的創立中起決定作用。如三峽工程，從孫中山、毛澤東、周恩來、鄧小平、江澤民等政治領袖相繼對此高度重視，該工程自然在不同時期納入到政府的公共政策議程當中。從政治機構的途徑看，我國法定的政治機構主要有： 中共中央和地方各級黨委，是決定水資源公共政策議程的權力核心； 全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會，是水資源公共政策審議機構，黨和國家的重要公共政策都要經過人大認可或者由人大使之上升為法律； 中央政府及地方政府，是水資源公共政策的實際制定和執行體系； 全國政協和地方政協，是水資源公共政策咨詢、參政議政機構。政府機構是水資源問題進入政府議程的制度平臺，要使水資源問題獲得進入該制度平臺，取決于該問題的社會影響程度和政治機構代表人的認可程度。
（ 2） 專家咨詢途徑。這是指對于一些專業性較強且又重要的水資源公共政策問題的決策，需要經過相關專家或研究組織的充分研究論證，向決策者提供論證的結果及其決策建議，影響決策者的選擇，并由此進入公共政策議程的途徑。眾所周知，決策機構在進行相關決策，特別是專業較強的決策時，其知識的局限性是顯而易見的，因此，需要專家給予提供咨詢和幫助。水資源管理是一個復雜的專業較強的領域，需要專業的技術人員參與論證，為水資源管理決策提供信息咨詢和說明。通過這一途徑，相關的水資源問題獲得政治家的認可并進入政府議程，從根本上保證政府決策的科學性。如關于黃河流域的生態環境治理問題、長江、松花江、遼河的洪澇災害的問題、西北地區生態環境需水與土地荒漠化防治問題等，都是在有關專家調查研究、充分論證的基礎上向政府提出相應的公共政策建議，這些問題及建議往往會引起政府的極大關注并進入政府政策議程。
（ 3） 實驗探索途徑。這里的實驗是指對于許多重要的水資源公共政策問題的解決，由于沒有相應的經驗可尋，往往是先在一些部門或地區進行實驗，探索解決相關水資源管理問題的措施，根據實驗的效果，總結解決類似問題的一些經驗并形成一定的方法模式，在此基礎上再由公共政策決策機構認可的過程。由于水資源管理所涉及的各種關系復雜，每個流域和區域的實際發展情況各異，政府決策者對許多水資源公共政策問題的了解程度不深，尚無把握制定正確的方針政策，只能在小范圍進行實驗，實驗成功后再在其他地區或全國范圍內推行。實驗途徑包括兩種方式： 一是在水資源管理實踐中，人們自然形成的成功經驗和做法，然后由政府等決策機構認可和推廣，形成重要的公共政策的方式。如東陽-義烏的水權交易實驗。2000 年，東陽市以2 億元的價格一次性把橫錦水庫5 000 萬 m3的水永久水權轉讓給義烏市，這一水權交易開創了水資源管理的先河。事實證明，水權交易有利于提高產權效益，使水權產權得到優化配置。此外，像深圳市的水務管理體制改革的經驗也是水資源管理過程中的重要改革實驗。這兩個地方的相關做法及經驗模式后來獲得中央政府的認可并推廣到全國各地，成為重要的公共政策。二是由公共政策決策機構主動進行政策試驗，把初步擬訂的水資源公共政策方案在小范圍先行實驗，看看這一公共政策方案在實際中的可行性如何，如果可行或實驗成功，再在一定地區或全國范圍內推廣。
（ 4） 社會輿論與社會傳媒途徑。在信息社會，大眾傳媒憑借其覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強等優勢，傳播信息、制造輿論、溝通思想、普及知識，有效地影響有關水資源的社會問題進入公共政策議程的效率和質量。
在水資源公共政策議程的形成過程中，大眾傳媒一方面反映民眾的偏好、利益和要求，把少數人發現的水資源問題廣泛傳播，以形成強大的輿論壓力，促使政府決策系統關注并接受特定的水資源公共政策問題。例如，對水污染事件治理，借助媒體力量，揭露企業的非法排污行為后，將對政府的公共政策產生強大的社會輿論壓力，促使政府直面現實的水污染問題。另一方面，大眾傳媒也借助政府的觀點和自己的見解，影響和改變民眾的意愿與要求，重塑社會公共問題和政府的形象。例如： 2005 年松花江水污染事件，政府通過媒體向社會通報事件的真相以及政府將采取的公共政策措施等，從而有效地避免各種謠言，改變民眾對事件關注的重心。這種雙向的互動過程使得大眾傳媒日益成為水資源公共政策問題的重要提出者和參與者。
1. 2 政策方案的形成方面。
（ 1） 經驗總結型。這種水資源公共政策方案形成方式是在總結地方水利行政管理部門和廣大民眾創造性的水資源管理實踐經驗的基礎上，政府決策部門及其水資源管理專業公共政策分析人員從理論上進行總結，并由此形成水資源公共政策方案的過程。
發展農村小水電的公共政策就是經驗總結型公共政策形成方式的典型之一。中國農村小水電發展是在工業用電、城市用電度沒有保障的情況下，長期以來靠地方財力、靠農民集資辦起來的，以解決農村用電問題[2].此外，實行水資源統一管理體制的公共政策形成方式，也是在總結黃河、黑河、塔里木河的成功調水的經驗的基礎上提出來的，因為如果沒有統一管理、統一調度，就不可能有調水的成功。
（ 2） 問題推動型。在水資源管理實踐過程中，會出現不同形式的水資源問題，這些水資源問題的嚴重性和緊迫性程度在不同時期各有不同，并不斷變化。政府決策機構依據不同時期水資源問題性質以及緊迫程度對水資源問題進行排序，而后對某一水資源問題進行深入研究，并由此確立解決水資源問題的公共政策方案的過程。其最典型的案例就是水費改革政策方案的醞釀過程。
隨著我國工業化、城鎮化進程的發展，水資源資源短缺和水環境污染問題日益突出。工業用水對農業用水的擠占、工業廢水和污水的無節制的排放、地下水資源過度開采等導致的水資源短缺和生態問題對人們生產生活產生嚴重影響，制約了國民經濟和社會發展。而這些問題的背后的經濟根源在于水權制度的不完善和缺失，水資源所有者主體的缺位，導致水資源使用過程中缺乏有效的用水監督機制。水資源配置存在市場失靈的現象，水資源價格長期不能真正反映市場的供求關系，免費取水或低價取水制度使得水資源管理長期處于粗放式管理狀態，水資源使用效率低下。據測算，我國水費僅占工業產品成本的 0. 1%-0.3% ,占消費支出的 0. 23% ,農業用水全國平均水價僅占供水成本的 50%-60%[3].如此低廉的水價，難以有效地約束用水單位和個人形成高效的節約機制，造成水資源浪費驚人。因此，迫切需要改革原有的水費制度，理順水資源價格，使水資源價格真正反映市場的供求關系。在考慮到水資源的有限性、稀缺性的基礎上，政府提出按照“實行總量控制、定額管理”,“定額以內一個價、超額累進加價”以及“誰污染誰治理”的原則，加強對水資源開發利用的管理，以實現水資源的可持續利用。
（ 3） 目標引導型。這種水資源公共政策方案形成方式，是指根據社會經濟發展的客觀需要、人們的用水行為以及水資源發展的狀況等因素，水資源公共政策決策主體先確立水資源公共政策目標，然后圍繞如何實現這些目標而主動地制定相關水資源公共政策方案的方式。在這里，先確立的公共政策目標往往具有宏觀性、根本性的特點。
如可持續發展觀的目標要求，對傳統的水資源管理模式提出了挑戰，即要求按照可持續發展觀的要求重新設立水資源管理公共政策的目標體系，改變傳統的水資源管理模式和理念，重新建構水資源管理的公共政策體系。在可持續發展觀目標的指引下，水資源公共政策目標體系要實現從工程水利向資源水利轉變、從由分散管理向統一管理轉變[4].這一政策思路或目標一般要進行分解，形成一些在給定期限內必須達到的指標。圍繞這些量化目標，深人研究我們應對策略，逐步形成一些較為規范的水資源公共政策方案。
2 我國水資源公共政策形成中存在的問題。
水資源公共政策決策失誤從其決策過程看，主要有三個方面的原因： 一是無決策程序，二是違背決策程序，三是決策環節上的問題引起的失誤[5].我國在水資源公共政策形成的程序體系上取得相應經驗的同時，也存在的一些問題，其主要表現在以下幾個方面：
2. 1 政策議程的形成體系相對封閉，主要由政府主導。
在計劃經濟條件下，水利益相關者的利益由作為全民利益代表的政府來行使，相關的水資源問題也主要由政府及其相關管理機構、咨詢機構來體察和認知。水資源公共政策問題是水利相關者普遍關心的核心問題，但是對這一問題的利益訴求和利益綜合并不是由社會機構來完成的，而一般是由政府或其他相關職能部門通過對水資源的調查分析和研究來確認并輸入到公共政策的系統當中，形成相應的政策議程。這種由政府主導的政策議程形成機制，一方面能有效地實現對一些水資源熱點問題的關注并迅速進入政策議程，提高政策議程的效率； 另一方面，這種機制又導致整個決策系統處于相對封閉的狀態，決策體系與外部環境的交流、互動渠道和能力比較有限。決策體系的封閉使公共決策難以深入了解民情，及時有效地回應民意的訴求。決策體系的封閉還制約了人民群眾的參與權的實現，不利于政府決策的民主性和科學性。隨著市場經濟體制的建立，人們的權利意識、參與意識的逐漸增強，相應的利益表達途徑和渠道大大增加，原有的相對封閉的水資源公共政策議程形成體系需要創新，以體現新條件下人們對水利益的訴求和價值實現。
2. 2 公共決策目標單向度性。
水資源是一個復雜系統，水資源管理模式應是一個綜合管理模式，水資源的開發利用應該考慮水資源系統中的各個層面，實行多目標管理。但長期以來，我國在水利開發利用的相關政策決策中，主要關注的是人們對水的需求或其他經濟利益，而忽視了水資源開發利用應遵循社會和環境生態效應目標的原則。許多水利工程設施在滿足人類對水需求的同時，帶來一系列的生態環境的負效應。
