在前工業時代，災難被認為是同自然本身緊密相連的，因為那時的災難主要是天災，非人力所為，人類活動并不是這些災難的誘因?，F代社會的風險則更多地同人類的行為相關。在《風險社會》一書中，貝克提出了“有組織的不負責任”的概念，他認為，現代性的出發點是控制不確定性，但是現代性又產生了新的不確定性，很難找到不確定性產生的確定原因。

20世紀后半期以來，人類社會進入了充滿復雜性和不確定性的時代，人類從未像今天這樣，處在一個“天災”與“人禍”隨時不期而至的環境中；也從未像今天這樣頻繁地使用諸如危機、風險等詞匯。這表明人類正生活在一個隨時可能出現風險的世界中，而風險的預防和治理正是人類面對的緊迫問題。

危機與危機管理

“危機管理是現代政府公共服務職能的重要組成部分，也是構建社會主義和諧社會的根本保證和有效途徑之一?！雹俟参C管理是公共管理的一種特殊形式，是公共管理中應對危機狀態的一種形式。雖然公共危機管理的實踐在管理實踐中長期存在，但是，把它作為一門學科來專門研究則是近些年的事情。因此，理解公共危機管理的內涵，首先需要弄清危機、公共危機的內涵。

“危機”（crisis）的概念最初來源于希臘語，普遍用于醫學領域，指游離于生死之間的狀態。后來這個詞的含義不斷擴展，它適用的對象不斷擴大，人們賦予它的含義也逐漸發生了變化?！冬F代漢語詞典》中危機有兩個意思，一是指危險的禍根；二是指嚴重的困難關頭。

西方學者對危機給出了眾多的定義，例如，韋伯詞典將危機定義為“有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻”.綜合起來看，危機是指個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發展進程等由于某種原因，通常是突發事件的出現，而受到破壞，嚴重威脅正常的生存與發展的狀態。危機之所以出現是因為正常的生存秩序和發展進程受到破壞，嚴重威脅到正常的生存與發展，而不是造成一般的負面影響。危機通常是與突發事件相聯系的，因此，在一定意義上突發事件成為危機的代名詞。

②危機管理（crisis management, CM）概念是美國學者于20世紀60年代提出的。對于危機管理的定義，中外學者從不同的學科背景出發，闡述了不同的看法。如美國危機管理專家史蒂文·芬克（Steven Fink）認為，危機管理是對于組織前途轉折點上的危機，有計劃地挪去風險與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術。中國學者魏加寧認為，危機管理是對危機進行管理，以達到防止和回避危機，使組織或個人在危機中得以生存，并將危機所造成的損失限制在最低限度的目的。

危機管理在西方最早主要用于軍事和外交，自20世紀60年代中期開始，越來越多的學者開始重視危機管理的研究，并產生了一系列重要成果。對危機及危機管理理論的研究最初主要是分析政治危機，當時危機研究的目的主要是探索政治危機的根源、尋找處理和應對政治危機、維護政治穩定或促進政治變革的方法。到了20世紀70~80年代，西方危機管理的研究出現了一次高潮，研究領域從政治領域向經濟、社會領域擴展，從自然災害領域向公共危機管理領域擴展；同時，隨著政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學及博弈論等相關學科的發展壯大以及立體分層方法的運用，公共危機管理的研究有了厚實的理論基礎做鋪墊和豐富的分析工具做支撐，危機管理成為一門學科，形成了企業危機管理和公共危機管理兩個既獨立發展又相互融合的學科分支。突發公共事件處置是危機管理的重要內容突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。我國每年因突發公共事件造成的損失驚人，其潛在的破壞也不可忽視，如果處置不當對公眾的社會信任、社會秩序的穩定都會帶來長遠的負面影響。突發公共事件的頻發也是風險社會的重要表現，在國外，突發公共事件一般稱為危機事件、災難事件，突發公共事件處置屬于危機管理、公共危機管理范疇，近些年越來越受到廣泛重視。

當前危機管理的一個重要趨勢是從對危機的被動應對轉為積極的預警，包括對危機的確認、對危機的分析與評估、對危機的監控等一系列活動。實行危機預警的目的在于防范危機。這需要政府在日常的管理中，建構一整套運行順暢的信息獲取系統。及時收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機，降低危機的損害。更重要的是，一旦出現災難和危機，信息溝通和交換可以保證政府做出及時和準確的決策，協調應對危機的行動。因此，有效地監測、收集、梳理和傳遞危機爆發前的異常信息是危機預警的重點。將危機預防作為危機管理的首要職能，無疑是化解危機既簡便又真正成本低廉的辦法。

針對危機發展的不同階段，學者們提出了與之相對應的管理策略。

芬克最早提出了危機管理的四階段論，即潛伏期、爆發期、善后期、解決期，他提醒危機管理人員要“注意危機發生之前的潛伏征兆，大部分的危機并非憑空出現，而是有病源可循”.清華大學教授薛瀾等人的研究顯示：一個國家發展到人均GDP500~3000美元時，往往也是人口、資源、環境、效率與公平等社會矛盾較為嚴重的瓶頸時期，比較容易造成社會失序、經濟失調、心理失衡等問題，形成一些不穩定的因素⑥.目前中國就正處于這樣的階段，特別是突發公共事件頻發給社會生活帶來了方方面面的震蕩和損害?，F實的推動使中國突發公共事件的危機管理在理論和實踐層面的推進都刻不容緩。希斯曾用一個簡單的幾何圖形來描述完整的危機管理過程（如圖2-1所示）。在圖中，左邊兩個象限代表危機管理的溝通活動，而右邊兩個象限表示危機管理的行為構成；上面兩個象限反映的是開始清理危機事件的初期階段，以生理上可見的影響為主，而下面兩個象限反映的是恢復管理時期，在該階段精神影響更加突出。反應和恢復管理中強調的重點是公眾認知。其中需要說明的是危機管理中針對的是利益相關者，因為在危機的不可預見的影響中，我們需要對每一利益相關群體進行分析，才能做出相對準確的判斷，從而降低不確定性。

危機管理過程示意圖有助于管理者從總體戰略高度對突發公共事件進行危機管理。管理者應該考慮如何減少危機情境的發生，如何做好危機管理的準備工作，如何規劃以及如何培訓有關人員以應對危機局面（或從中很快復原）。這四個方面構成了基本的危機管理。突發公共事件發生時，公共部門應采取一系列有助于公民和環境恢復秩序的措施。這些措施包括：預測和識別可能遭受的危機，采取預防措施，阻止危機發生，并盡量使危機的不利影響最小化的系統過程，目的是通過提高公共部門對危機發生的預見能力和危機發生后的救治能力，及時、有效處理危機，減少損失，恢復社會穩定和公眾對公共部門的信任。危機管理的重點在于：危機信息的獲取和預警，危機的準備與預防；危機的控制與回應；危機后的恢復與重建；持續不斷的學習與創新。⑤總體來說，突發公共事件的危機管理著眼于以下四個主要方面：

一是應急性。由于突發公共事件都是突然爆發的，這就要求政府在最短的時間內采取最有效的手段控制危機事態的蔓延，保護生命財產安全，維護社會穩定。

二是持續性。突發公共事件的應對和處置是一個包括危機前、危機中和危機后的持續過程，這就要求不僅要做好危機中的處理工作，還要做好危機預警和危機善后處理工作，任何一個環節都不能馬虎。

三是復雜性。由于突發公共事件發生的突發性、不確定性等因素，所以其處置具有更大的復雜性，各個部門要形成聯動，密切合作，采取盡量適當的方法處理危機。

四是特殊性。每個突發公共事件都有其特殊的背景、發生過程和處理方法，不存在適用一切危機管理的普遍法則，所以，在處理突發公共事件時，要根據不同的情境對危機事件采取不同的處理方法。

風險社會治理重在突發公共事件的應對與處置

在經濟全球化、社會復雜化和自然環境不斷惡化的今天，突發公共事件已由非常態的偶發轉變為常態化的頻發，成為風險社會治理中不可回避的重大挑戰。突發公共事件應對能力是風險社會治理水平的體現。企業、政府部門或其他組織都是危機管理的主體，進行危機管理的目的在于消除或降低危機所帶來的威脅和損失。突發公共事件的應對和處置需要各方協作配合，也考驗著危機管理機構、體系的完備和處理技巧與水平，因而突發公共事件應對和處置水平的強弱反映一個社會危機管理能力大小、水平高低。