新常態的本質目標是“提質增效”,其著眼于國民生活質量的改善與提高，立足于社會的穩定及和諧發展。但是近年來，煤礦瓦斯爆炸、劣質食品藥品、人為故意傷害、惡性交通事故等公共突發事件頻發，時刻牽動著民眾脆弱的“神經”,阻礙民眾正常生產生活的開展，同時也對政府的社會治理及應急能力提出巨大的挑戰?？梢哉f，公共危機已成為現代政府行政管理面臨的常態環境，能否迅速、有力、有效地在危難中尋找契機、謀求更大的發展已成為檢驗政府應對危機能力和執政能力的試金石[1].

一、公共突發事件概述

公共突發事件，顧名思義，是指突然發生的，已經造成或者可能造成嚴重人員傷亡、重大財產損失、嚴重生態破壞和社會危害以及威脅社會公共安全的事件。根據當前業內關于突發性事件的認知，并結合其本身性質、產生原因、危害機理，可大致歸結為四種：第一種，不確定性自然因素災害。主要包括地震災害，氣象災害，水旱災害，海洋災害，生物災害等。第二種，生產事故型災害。主要包括工礦、商貿等企業在生產的過程中因不確定因素滋生的安全生產傷害、交通運輸事故、設施故障、環境污染及造成的生態次生災害等。第三類，公共衛生事件。主要涉及共性傳染病、動物疫情、食品安全和職業病種以及危及公眾健康和生命安全的事件。

第四類，社會安全事件，主要針對的是恐怖襲擊事件、涉外突發事件、經濟安全事件等嚴重危害社會秩序的突發事件。公共突發事件具有不確定性、次生危害多、有一定的發生原因、可能造成嚴重影響、需要科學對待處理等特點，按照其影響范圍、危害程度、可控性及處理難度系數等因素，一般可分為四級，Ⅰ（特別重大）、Ⅱ（重大）、Ⅲ（較大）和Ⅳ（一般）。突發事件的特征有以下幾點：

第一，突發性。指突發公共事件都是在相關政府部門與廣大群眾沒有絲毫準備的情況下發生的，事出偶然、難以預料、措手不及。這不僅是指造成突發性公共事件爆發的偶然因素更大一些，不具備一般事物在發生前所具有的征兆或者是具有征兆但因極不明顯而不易被人類所察覺，而且公共突發性事件要求人們在極短的時間內迅速反應，進行分析和研判，這就加大了有效處理危機的難度，正是由于其突發性強、影響范圍廣、情況復雜難以應對，因而可能在瞬間造成巨大的損失和嚴重的社會危害。

第二，危害性。主要指公共突發事件涉及范圍廣、可控性差、影響力大。小范圍的區域可能是某一街道、城市、地區，大范圍的可涉及某一國家乃至全世界，往往引發“蝴蝶效應”或“多米諾骨牌”效應。由于人類之間的密切交往，外加上事件自身帶有的傳播性，一個行業或地區的突發性公共事件造成消極危害后，可能迅速擴散到其他行業或其他地區乃至整個世界，這種連鎖效應直接造成危機可能復雜化并逐步演變成一種涵蓋經濟、政治、文化等因素的綜合性社會危機，極大地增加了危機處理的難度，這也是看似一項不起眼的公共突發事件為什么造成巨大的社會危害的原因所在，事件本身的遷延性和擴散性無形中加劇了其危害性。

第三，非常規性。事件的突發性特征也決定了事件本身的非常規性。公共突發事件的發生和演變不會遵循一般社會危機的發展規律，其一般都會呈現出易變性的特征，造成“難尋其跡”,不易應對的困難，為正確處理社會危機帶來了很大障礙。此外，事件發生后，要做出挽回性的補救和處理決定往往意味著可能要付出巨大的人力、財力、物力代價。并且事件的非常規性要求處理主體要打破常規思維，以非常規的思維來應對特殊的危機問題，這就要求決策者要有那些具有非凡能力和魄力的人才能勝任。在以往公共突發事件的處理案例中，也存在著因為沒有正確把握事件本身的非常規性，導致處理效果并不理想的反面現象，這是現實應當深刻把握的維度。

二、當前政府處理公共突發事件存在的主要問題

我國當前處于社會深刻轉型期和改革的攻堅期，公共突發事件的發生并不鮮見，而且可能呈現出種類多樣化、次數多頻化、范圍國際化等傾向。我國各級政府高度重視應急管理工作，積極加強現代區域之間的應急合作，在處理公共突發事件方面積累了豐厚的經驗，初步形成了系統完備的應急管理體制，顯示出強大的社會治理能力。但是，從加快和諧發展的視角來看，我國在應對突發事件中仍然存在一些問題和不足亟待解決和完善。

（一）危機意識薄弱，預警機制未能實現應有的效果

眾所周知，建立完善的事件預警機制是科學應對突發事件的保障之策。我國《突發事件應對法》明確了“預防與應急準備機制”、“監測與預警機制”,使得突發事件預警機制的建立有法可循；《國家突發公共事件總體應急預案》也指明了“居安思危，預防為主”的工作原則。但是實際工作中，政府往往更加傾向于重大突發事件產生后的應急和處理，而在相當程度上忽視看似無足輕重，實則意義深遠的預警預測工作。此外，廣大民眾的安全意識也相對薄弱，對危機爆發的征兆、信號、可能造成危機的不確定因素、以及事件發生時的應急逃生等知識缺乏深入的了解，對危機的嚴重后果缺乏科學認知或者不愿意正視危機的后果，不能從源頭上很好地控制危機的發生。例如，剛剛過去的6.1“東方之星”沉船事件，在災難發生之前8小時，湖北省氣象局曾發布氣象預警，并特別提到湖北長江段會有強對流天氣出現。

根據長江海事局副局長李江的說法，當地的海事人員通過在岸上目測，發現這一地區降雨由小雨變成了中雨，甚至有向大雨發展的趨勢，所以及時發出了預警，主要是想提醒船舶注意航行安全，并采取必要的措施，確保自身的安全[2].然而，這一項十分重要的“預警信號”和部門做法并沒有引起相關人員及出游旅客的高度重視，導致了悲劇的產生。

（二）相關管理機制不健全，難以形成處理公共突發事件的合力

明確統一領導，分級負責、協調各方的管理體制是提高突發事件迅速反應能力、優化整合各種優勢資源以及時展開緊急救援工作的關鍵所在。就目前我國公共突發事件管理機制來講，不僅應急機制、救援機制存在諸多不健全的地方，而且公共服務體系也較為薄弱，難以應對災難帶來的沖擊。一方面，信息發布難以實現正確、及時、透明。一些地方政府和有關部門宣傳責任落實不到位，在信息傳遞方面報喜不報憂，而且考慮到行政管理背后的政治績效，造成了信息宣傳的價值性和準確性失真，可能誤導危機的處理。加之自媒體時代，信息發布和傳播的主動性、多樣性，可能導致缺乏道德的不良媒體和趨利個人惡意傳播虛假信息，進而延誤的事件處理的時機，并造成某種程度的輿論混亂，加大公共突發事件的處理難度。另一方面，各級政府和部門在處理危機時缺乏信息溝通，憑借臨時預案而成立的綜合領導機構又因人員不熟、管理松散、職責不明等原因，容易造成各自為政、互相推諉、不能形成有效合力等缺陷。

（三）法律法規缺乏，不能提供有效應對公共突發事件的保障

《中華人民共和國突發事件應對法》的頒布實施，提供了我國第一部應對各類突發事件的綜合性基本法律保障，結束了我國應急管理工作無法可依的歷史，但是在實際執行過程中仍存在著一些難題。鑒于公共突發事件的種類很多，與《應對法》相對應的法律法規的存量也不少，比如 《防震減災法》、《安全生產法》、《傳染病防治法》、《戒嚴法》等。

相關法律法規的完善表明了我國法治的進步，但有時也會出現法律規范之間的交叉、重疊及沖突，進而造成各政府部門之間協作的“多頭性”,甚至責任之間的互相推諉。在公共危機協作處理過程中，相關失職領導及人員的行政責任追究、因違法行政導致的行政侵權責任的承擔、行政相對人行政違法責任的追究、行政補償責任的落實等等，是研究公共危機管理法治化問題不可或缺的內容[3].因此，要加強法律法規之間的統一性和協調性，確立各部門明確的權力和責任。

三、提升政府處理公共突發事件能力的對策

鑒于突發事件具有一定的突然性、多樣性、頻發性、擴散性、危害性等特點[4].政府作為人民利益的代表者和公仆，有責任、有義務制定法律法規、整合社會資源，建立有效的公共突發事件處理機制，以實現好、維護好廣大人民群眾的生命財產安全和切身利益。

（一）提高民眾安全意識，增強預警監測機制建設

政府危機管理需要全社會的共識和危機管理意識?！皷|方之星”沉船災難發生之前并不是毫無征兆，只是未能引起各方的重視。而且，如今的“路怒族”,“空怒族”比比皆是，好多可以避免的災難就在眾人的“冒險”精神、“趕時間”等快速生活節奏的刺激下發生。災難警示我們，政府要大力宣傳安全意識，加強對公眾的教育。危機意識是我們應對危機的起點，為此，政府要廣泛宣傳有關法規常識、普及預險避險、自救互救等知識，提高公眾應對公共突發事件的素質和能力，為該類事件的應急處置工作奠定良好的群眾基礎；其次，要努力打造公共突發事件管理系統和高效適用的信息系統，對潛在風險及時分析和處理，將災難化解到最??；最后，各級地方政府要制定、完善和認真執行本地方的突發事件應急預案，充分發揮應急預案的科學價值。

（二）協調各方，建立有效的公共突發事件管理機制

首先，要發揮政府在危機事件中決策救援的主導作用，明確政府主體責任，將公共安全納入到政府考核體系，加強政府對公共安全的重視。同時，嚴格落實官員問責制，使政府的責任追究規范化、制度化、長效化，始終增強安全問責的壓力傳導。

其次，政府要建立完善的信息發布機制、穩定民生。當前的信息化程度日益增強，政府在處理公共突發事件的過程要充分發揮好媒體的作用并規范媒體行為，通過媒體宣傳澄清事實，引導輿論，減少各種負面影響。在當前的網絡輿情下，媒體應本著第一時間、公開透明、穩步跟進的原則對突發事件予以發布，應通過公布政府對突發事件的應對舉措而展示政府積極作為的良好形象，從而推動公眾與政府的良性互動，從而切實化解危機[5].最后，政府要發揮好企業、社會組織等在危機處理中的作用。政府在危機處理中扮演著重要角色，但僅憑政府的力量去解決問題力量顯得單一。應倡導建立公眾、社會力量參與的彈性管理模式，積極調動、有效整合社會資源，發揮不同資源優勢，提高處理公共突發事件的實效性。

（三）制定、完善并執行統一的《突發事件應對法》

建立一套相得益彰、協調運作的法律法規體系是應對公共突發事件的有效措施。我國政府應該借鑒國外危機處理的經驗，堅持法治、政府和群眾相結合的原則，與時俱進的完善 《突發事件應對法》，對公共突發事件的預警、處理、救援等管理機制做出具體規定，依法設定相應的組織機構及人員構成，明確不同部門之間的地位、職能和作用，細化分工，提高效率；規定不同突發事件處置的工作方式、程序、決策協調機制等，只有將公共突發事件的管理納入到法治化軌道，才能保證突發事件處理措施的正當性和高效性。只有建立統一協調、可操作性強的公共突發事件法律體系，才能使公共管理有法可依，才能堅持和貫徹依法行政原則，保障公民權利不受非法侵犯。

參考文獻：

[1] 周慧晶.淺談我國政府對公共危機事件的應對與管理[J].魅力中國2009（07）:12.
[2] 搜狐網.東方之星長江沉船事故需要反思社會原因[EB/OL].
[3] 華學成.公共危機管理法治化問題探究[J].學海2009（6）:104-108.
[4] 鄭金慶.流行病學[M].西安：西安交通大學出版社2010:330.
[5] 孟亞明.基于社會管理創新視角的政府解決公共突發事件機制研究[J].石家莊經濟學院學報2014（2）:63.