當前，隨著教育體制改革的不斷深化，教育行政事業單位資金規模擴大，收入和支出均呈現多樣性和復雜性，這對教育行政事業單位會計核算質量和內部控制效率提出嚴峻的挑戰。

1948年美國著名科學家諾伯特·維納首次提出了控制論 （cybernetics）的概念，控制是 “根據組織的設計和事先規定的標準，監督檢查各項活動及其結果，并根據偏差或調整行動或調整計劃，使計劃和實際相吻合，保證目標實現”[1].控制論為單位經濟資源管理帶來了啟示---內部控制，指單位保護其經濟資源的安全、完整，確保經濟和會計信息的正確可靠，協調經濟行為，控制經濟活動等一系列的方法、程序，主要包括控制環境、控制程序和會計系統三個部分。運用到教育行政事業單位的內部控制中，主要是指教育行政事業單位內部各個管理層級之間既相互分工協作、又相互制約的一種制度性設計和安排，是保證單位內部資產安全完整、決策程序可控、會計信息真實可靠的內部管理制度，是會計控制和管理控制的綜合反映，是實現單位經營目標和管理目標的可靠保證。

在反腐大潮風起云涌之時，加強教育行政事業單位內部控制建設，準確揭示教育行政事業單位內部控制風險，有效防范和化解教育行政事業單位內部控制風險，對預防經濟腐敗和職務犯罪將發揮重要作用。

一、教育行政事業單位內部控制的現行措施。

我國教育行政事業單位承擔著教育行政職能，影響其內部控制的重要因素起碼有三個方面是需要考慮的：首先，業務活動范圍比較廣泛。教育行政事業單位的業務活動廣泛，和企業相比，不僅擁有類似企業的資產管理和收入支出等經濟活動，也有專屬教育行政事業單位獨特的業務活動。因此，只要是教育行政事業的業務活動，都應該屬于內部控制體系涉及的范疇。其次，會計核算體系更加復雜。教育行政事業單位的公益屬性決定了其公共服務的社會職能，也決定了其非盈利的性質，因此這類機構通常采用非營利組織會計規范。和企業相比，教育行政事業單位釆用的會計準則和核算體系更加復雜，作為獨立的體系，其采用 的會計制度 、報表 結 構 、記 賬 方 法 、科 目 設 置 、項目規則等與通行的企業會計完全不同[2],這就導致通用的審計、核算會減弱對其的監督功能。再次，內部控制側重點比較特殊。企業的發展是建立在獲取利潤的基礎上，因此企業的內部控制主要目的是追求利潤最大化。但教育行政事業單位是為公共教育服務而設立的，是追求社會效益的非營利機構，因而教育行政事業單位內部控制的側重點是為了追求更大的社會效益，實現單位為社會服務的職能，保證公共資源的公平分配和使用。

在以上特點的影響之下，目前教育行政事業單位的內部控制，一般采取以下主要措施，以適應當前行政事業單位內部控制的工作需求。而這些實際情況，都是探討我國當前行政事業單位內部控制問題，以及尋找內部控制存在問題和改進策略的現實基礎和基本前提。任何改革措施及制度設計都必須建立在對這些實際情況的分析基礎之上。

1.決策接軌問責，力行逆查制度。

為了改變教育行政事業單位重大決策 “一言堂”和一把手獨斷專行的局面，決策單位不斷完善民主集中制，強化問責機制---誰決定誰擔責，集體決策人人擔責。有學者指出， “受托經濟責任乃現代會計、審計之魂，受托經濟責任關系的存在乃審計產生、發展的首要前提”[3],基于 “公共受托責任”理論，教育行政事業單位承擔社會賦予的教育行政活動，審計作為其內部控制的方式之一，是在本質上保證受托責任得到有效全面履行的經濟控制。因此，單位作為 “受托人”常常以全體為單位進行民主決策，在重大事項研究討論時，必須充分醞釀，與會成員的表態結果以書面形式寫入會議紀要，以確保集體人人有決策權利，同時也強化其責任感。

對于錯誤決策造成后果的要實行責任追究逆查制度，凡投贊成票的都要問責，決策與問責接軌確保了重大事項決策程序內部控制的有效性。逆查法是指“取證的順序與反映經濟業務的會計資料形成過程相反的方法”[4].審查人員分析檢查財務活動中的問題線索，確定審查重點；再追查至相關細目，進一步確定重點財務憑證，直至原始憑證，以最終查明問題的原因和過程。這類方法常常適用于教育行政事業單位這類規模較大、內部控制系統比較健全、管理基礎較好的單位。

2.教育借力紀檢，筑牢思想防線。

近年來，行政事業單位不斷加強懲防并舉的監督機制，紀檢監察部門積極參與內控制度的設計和制定，預防力度大大增加，從反腐倡廉角度推進內控制度。教育行政事業單位在此機制下，通過嚴格的監督機制和各種反面典型案例，積極開展警示教育和黨風廉政教育。為進一步推進依法治國， “將權力關進制度的籠子”[5],國家陸續出臺了 《會計法》、《預算法》、《行政事業單位內部控制規范 （試行）》等法律法規，促使此類單位經濟活動參與者在制度內明確自己的職責權限。

為了確保內部人員循規蹈矩，拋棄幻想，對內控制度保持敬畏之心，思想教育也必不可少。一方面，經常開展行政事業單位人員風險知識培訓，可以強化風險意識，防止急躁冒進行為給國家財政造成重大損失；另一方面，將預算資金風險管理列入單位目標考核管理日程，建立事業單位風險管理文化。[6]思想教育的成效不是立竿見影的，卻以滲透的形式牢牢筑起內部控制思想防線。

3.財政結合審計，合力內外監督。

在行政事業單位內部控制體系中，發揮財政和審計部門的雙重作用，不斷加強對教育行政事業單位內部控制制度建設的組織指導和監督考評。要求各級單位經濟活動嚴格秉承 “財政資金運行到哪里，審計監督就跟進到哪里”的理念，財政部門和審計部門重點檢查單位資金的使用是否合理、合法，財政部門用以保證單位經濟活動的公開和透明，審計部門則確保對經濟活動審查的獨立和公正。[7]同時，定期對內部控制制度的建設和實施開展指導和考評，既保證內部控制的實施，也為內部控制制度的改進提供參考性和建設性的意見和建議。

此外，控制理論中“內部牽制”是組織機構內部職務分離控制的理論基礎，教育行政事業單位現行的監督體系應發揮內部審計和外部審計的作用，開展對單位內部職務分離控制的再監督。設置單獨的內部審計部門，配備內部審計人員，確保它具有很強的獨立性，有效地開展內部審計工作；同時引入外部審計機構，專項審計和評估內部控制系統單元，對單位內控制度進行專項審計評價，從而查找出本單位內控制度設計和實施方面的漏洞，以不斷完善單位內部控制體系。

二、教育行政事業單位內部控制現存的問題及原因分析。

1.無對價收入多，決策流于形式。

教育行政事業單位資金來源絕大部分來自財政撥款和事業性規費收入，與企業相比資金來得非常容易，不需支付對價，因而在資金管理和支配上隨意性較大。許多單位的重大決策，通常以黨政聯席會議的形式決定，但實際上由于主要管理者的個人素質及其管理理念、管理風格等影響，加之其他成員對內部結構中經濟責任不明確，其他人一般不發表不同意見，集體決策最終就變成一把手決定，決策實際上流于形式。究其原因主要是單位領導內部控制的“公共委托責任”意識淡薄，許多單位內部控制“掛在墻上、印在紙上、說在嘴上”,但沒有“記在心上”,在物品采購、招生就業、基建工程等方面經常容易發生違紀違法案件。