三江源既是我國重要的生態功能區，同時也是貧困人口最為集中的地區之一，完善三江源移民群眾社會保障，是促進移民群眾盡快融入安置區社會，實現民穩致富目標的必要配套措施，對于三江源生態環境的保護和建設以及經濟社會可持續發展有著重要的意義。
一、完善三江源移民群眾社會保障的障礙
\\(一\\)制度障礙
三江源移民群眾遷入到城鎮，他們的社會保障理應進入城鎮社會保障體系。但是，在調查中民政部門認為，移民群眾作為牧區人口，不在城市社會保障的覆蓋范圍，只能享有農村社會保障的權利。城鎮社會保障部門認為，移民作為一個特殊群體，雖然為國家建設做出了巨大犧牲，草場資源的喪失給移民生活帶來了極大的不穩定性，但由于沒有專門的移民社會保障法規，移民群眾的社會保障很難與城市社會保障銜接。按照現行城鄉分割的社會保障制度安排，移民群眾的農村社會保障無法與城鎮社會保障銜接，其社會保障權利難以體現。
\\(二\\)資金障礙
從目前的情況看，完善三江源移民群眾的社會保障體系，最大的困難就是資金不足問題。三江源移民群眾區大多經濟社會發展滯后，地方財力拮據，人民生活困難，貧困面還很大?，F青海全省15個國家級貧困縣中，11個分別在藏族自治州，全省10個省級貧困縣全部分布在藏區青南，在青南移民群眾區8個國定貧困縣中，貧困人口25.4萬人，占當地農牧民總人口的63%。①在這種經濟條件下，一方面建立移民群眾社會保障體系的資金缺口很大，另一方面地方財政和農牧民的收入極其微薄，依靠中央財政吃飯，地方財政和農牧民個人根本沒有支付社會保障資金的能力。
\\(三\\)觀念障礙
對于三江源移民群眾來說，他們覺得自己為生態環境保護做出了犧牲和貢獻，因此認為政府應該解決自己所有的問題。認為社會保障金應該由政府承擔和繳納，存在“等、靠、要”思想，不積極尋找就業機會，這就為社會保障工作增加了難度。有些人認為繳納保險金的做法是“攤派”，是不合理的負擔。也有些人擔心到期能否兌現，投保的資金能否保值。從政府角度看，相關部門和領導對移民群眾的社會保障問題還沒有引起高度重視，更缺乏系統的調查和研究，從而在某種程度上也成為建立移民群眾社會保障的障礙。
\\(四\\)管理障礙
一個健全和完善的社會保障制度顯然應是建立在法制化的科學而嚴密的管理之下的。移民群眾社會保障管理障礙，表現在，一是跨區管理障礙，三江源移民中的一部分搬遷到本行政區劃之外的地方，如玉樹州曲麻萊縣的移民搬遷到海西州格爾木市，果洛州瑪多縣的移民搬遷到海南州同德縣。由于移民實行原地管理的政策，因此，移民的社會保障與當地社會保障的銜接和統籌帶來障礙。二是如前所述，牧民雖然搬遷到了城鎮，但由于他們身份還沒有轉變，他們仍然作為牧民而存在，因此，他們的社會保障納入城鎮體系存在障礙。三是多頭管理形成的障礙。
目前民政部門、社保機構、移民辦公室等都在管理移民的社會保障，缺乏統一監管。各部門之間存在職責不清，相互推諉等問題。調查顯示，移民對各相關部門在工作中的相互推委現象很不滿意，對移民社會保障資金的使用也表示出一定程度的憂慮。這不僅增加了政府與移民的矛盾，對移民社會保障工作的開展也極為不利。
二、完善三江源移民群眾社會保障的對策
1.建立以政府為主導，多方出資的社會保障資金籌措渠道
資金問題是建立社會保障的關鍵問題，在三江源生態移民社會保障中必須高度重視和解決資金籌資問題。目前，農村社會保障資金籌集的原則是，個人繳費為主、集體為輔、政府給予適當補貼。這種原則不符合三江源生態移民的實際，因為三江源生態移民的生活狀況和收入水平，不可能成為繳費的主體。如三江源地區，大多數移民沒有生產收入，主要靠補助生活，在此情況下，讓移民拿出更多的資金用于社會保障是不現實的。另外，水庫移民中把業主、政府、移民自身作為供款方的做法，也不適用三江源生態移民。因為三江源生態移民工程提供的是社會公共產品，具有明顯的外部性特征，無法確定具體的可以用貨幣計量的收益方法。因此，在選擇三江源生態移民社會保障資金籌集模式，必須從實際出發，堅持以政府為主導，多方出資原則。一方面，國家財政專項撥款，保證移民社會保障資金的主要部分。另一方面，根據三江源生態移民工程收益地區的情況，長江、黃河等流域的補償中拿出一部分用于社會保障。同時，按照社會保障繳費共擔的原則，生態移民也要相應承擔一部分資金?？傊?，要形成“政府出大頭，下游直接受益區出小頭，移民承擔一小部分”的多方籌集生態移民社會保障基金的格局。此外借助社會力量，通過發行彩票，組織捐贈，義演活動以及建立互助基金、扶貧基金等途徑拓寬三江源生態移民社會保障資金的籌措渠道。
2.逐步把三江源移民群眾社會保障基金管理納入移入區城鎮社會保障體系
為促進生態移民與當地社會的融和，三江源生態移民社會保障要納入當地城鎮社會保障體系。這樣既可以減少生態移民社會保障制度運行成本，減輕財政負擔，又能夠保證規范化的管理和安全的資金運作。此外，生態移民社會保障資金進入當地社會保障資金統籌范圍，可以充分發揮社會保障風險共擔作用，保證生態移民社會保障機制的真正落實。
政府作為移民工作的組織者和實施者，應擔負起移民社會保障的監管責任。國家勞動和社會保障部設立生態移民社會保障處，對全國生態移民社會保障統一領導。在統一領導的前提下實行分散管理，由地方政府社會保障部門會同移民安置實施機構具體管理，建立合理的管理體制，保證工作高效靈活。生態移民相關各地方應設立專門的機構和工作人員從事包括受保人資格的審查、保險費標準的確定、調整和征收以及為移民提供社會保障咨詢等工作。同時，設立專門的監督機構，對移民社會保障的各項工作進行監督，尤其是對保險基金的管理和營運進行嚴格的監督。在確保資金安全的前提下，依法通過購買國債或金融債券等方式實現資金的增值。
3.制定各項支撐三江源移民群眾社會保障制度的政策
在統籌考慮生態移民就業和社會保險的前提下，從實際出發，制定符合實際的政策措施。一是制定“就業優先”政策。根據三江源生態移民對青藏高原生態環境保護的貢獻以及他們目前或將要面臨的生活困難，對他們在遷入區的就業要實行“優先”政策。二是積極的財政政策。如對為三江源社會保障提供資金的各類企業實行財政扶植和減免稅政策等。三是信貸政策。在有條件的地方大力興辦社區群眾性的互助儲金會，將其作為發展農村社會保障事業的一項重大政策措施；開放社會保障基金的專項有償貸款；對社會保障基金的儲蓄給予優惠利率，對社會保障企業給予無息或低息的貸款扶持等。四是“草場換保障”。在搬遷前，移民社會保障都是以草場為依托的。搬遷后，隨著草場的失去，以前草場的社會保障功能也就隨之消失了。
從社會公平的角度考慮，應該制定有關政策，為生態移民提供相應的社會保障。五是戶籍政策。生態移民雖然大多已搬遷到城市和城鎮附近，但是他們在戶籍上還不是城市或城鎮居民，他們的身份依然是牧區牧民，這種狀況嚴重制約著生態移民納入城鎮社會保障體系。因此，必須改革牧區現有的戶籍制度，改變生態移民身份，為生態移民的社會保障和城鎮居民的社會保障制度的銜接創造條件。
4.完善社會保障法律體系，使移民群眾社會保障有法可依
以法律為依據強制性地實施是社會保障最基本的特征之一。法律制度的欠缺會給三江源生態移民社會保障帶來一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理的隨意性和盲目性等等。對生態移民社會保障進行立法，就是通過法律規范來調整因生態移民社會保障而引起的各種社會關系。因此要盡快制定適合三江源地方性的生態移民社會保障法規。從法制上確認移民社會保障在三江源經濟和社會發展中的地位和作用，明確社會轉型期移民社會保障的性質、對象、內容和標準；規范移民社會保障執行者的職責和參保者的權利和義務。使移民社會保障的基金來源、管理體制等問題有法可依，保證制度運行的合法性和規范性。同時建立一套項目齊全、內容完整、可持續發展的開放的移民社會保障指標體系，以保證所有享有保障權利的移民都能夠充分保障自己的權益，解決一切需要利用社會保障手段來解決的生產生活問題。進行生態移民社會保障立法時，既要考慮到全國統一的社會保障制度的長遠需要，更要考慮到生態移民失去草場以后生產生活的嚴峻性，而這些主要體現在生態移民社會保障立法的原則上。從理論上講，這些原則包括：普遍性保障和生態移民重點保障相結合、滿足三江源生態移民基本生活需求、移民權利與義務相一致以及政府統一管理與移民自我管理相結合等原則。
參考文獻：
[1]拉毛才讓.社會工作專業模式介入三江源移民群眾社會保障體系的思考[J].青海師范大學學報\\(哲學社會科學版\\),2012-05-15.
[2]趙松林.工程移民社會保障問題探析[J].中共山西省直機關黨校學報,2013-05-31.
[3]趙松林.工程移民社會保障問題探析[J].中共山西省直機關黨校學報,2013-05-31.
[4]王旭東.關于水庫移民建立社會保障制度的研究—樂昌峽水利樞紐庫區移民安置情況分析[J].廣東水利水電,2012-01-25.
[5]何思妤.建立四川省水利水電工程農村移民專項社會保障制度的探討[J].財政研究,2011-01-05.
