改革開放以來，中國公共性形態發生了深刻的結構轉型，亦即從以往由政府[1]或者說國家單一主體建構公共性的一元公共性形態逐漸向多元主體共同建構公共性的新型多元公共性形態的轉型。中國公共性形態的結構轉型，日益突顯了社會組織公共性生長的問題。而在當前中國的現實情境中，由于存在著對以往一元公共性的路徑依賴，政府權力[2]如何運作以釋放和培育新的公共空間，是影響當前中國社會組織公共性生長的最為關鍵的外部變量。那么，政府權力究竟是如何影響社會組織公共性生長的？在社會組織公共性生長中政府權力運作需要持有一種什么樣的價值取向？本文試圖對此進行深度探討，以為具體層面的制度安排和政策設計提供理論基礎和思路方向。

一、公共性結構轉型與社會組織公共性生長

晚清以降，伴隨著現代民族國家建構的歷程，中國逐漸構筑了一種一元公共性的結構形態。在這種一元公共性的結構形態下，政府等同于“公”,扮演了全能主義的為民眾謀幸福的角色，而“私”則意味著處于政府之外，政府與處于它之外的民眾之間存在一種“公”與“私”的相互對應關系。改革開放以來，尤其是 20 世紀 90 年代以后，由于市場經濟發展、“單位社會”消解、全球化影響等多種因素的共同作用，中國公共性形態發生了深刻的結構轉型，以往由政府壟斷公共性的一元公共性形態不斷解體，公共性的建構主體逐漸地由“壟斷”走向了“擴散”.這樣一種擴散了的公共性，學術界稱之為“新公共性”,以區別于以往由政府壟斷的“舊公共性”.從“舊公共性”向“新公共性”的結構轉型，打破了以往“政府萬能”的神話，使公共性的建構主體日益呈現多元化的狀態。在“新公共性”形態下，由于個人自主性和能動性的釋放以及社會橫向聯系的生長，具有自主性和能動性的個人以及具有橫向聯系性特征的現代性的社會組織、市場組織都成為公共性的顯性開拓者。但是，需要指出的是，由于單獨“個人”力量的微弱性和分散性以及市場組織的營利性，個人和市場組織都不可能擔當公共性建構的主角，放眼世界各國莫不如此；而社會組織則由于其相對于個人和市場組織的集合性和非營利性的特征，事實上充當了個人由“私”向“公”發展過程中的具體場所或組織載體，日益成為相對于公共性建構的傳統主角---政府而言的公共性建構的新主角。也正是緣于此，20 世紀 90 年代以來，東亞掀起的以“新公共性”構建為主題的社會思潮，其內容主要聚焦在以社會組織為主體的“第三域”的建設上。[3]

在本文的敘述中，所謂社會組織公共性，事實上是對社會組織作為主體而開拓的公共性的簡約化描述，可以通俗地界定為社會組織成員以組織化的形式思考、討論、決定和實行“為大家好”的事情的過程，并由此而帶來的“為大家好”的結果。在此所述的“為大家好”,強調的就是一種超越“為自己好”的私人領域的公共性質，其內在地蘊含著公平、公正和公開的價值追求；而“大家”,則是一個具有伸縮性的概念，沒有明確的界限，可以僅僅是指涉組織成員，亦可以擴展到社區、城市、國家乃至于整個人類社會。那么，接下來的問題就是，社會組織公共性究竟體現在哪里？對此，日本學者今田高俊認為，公共性可以劃分為言論系譜的公共性和實踐系譜的公共性兩種基本類型：從阿倫特（H. Arendt）經過哈貝馬斯（J. Habermas）到梅魯西（A. Melucci）等西方學者筆下的作為公共輿論以及討論的公共空間的公共性，是言論系譜的公共性；而由支援活動所開拓出來的公共性，則是實踐系譜的公共性。[4]

依據今田高俊的觀點，社會組織公共性其實包括言論系譜的公共性和實踐系譜的公共性兩個方面，且這兩個方面都很重要，需要注重在兩者之間保持平衡。從言論系譜的公共性來看，社會組織公共性體現為社會組織的公共言論生產功能，這種公共言論生產可以是為某些社會群體的利益代言或者說反映利益訴求，亦可以是就某些公共議題發表自己的意見、看法和建議；從實踐系譜的公共性來看，社會組織公共性體現為社會組織的公共服務提供功能，這種公共服務提供包含一切可以直接增進公共福利[5]的實踐行為。這就是說，社會組織公共性，具體體現在社會組織的公共言論生產功能和公共服務提供功能兩個方面。

因而，社會組織公共性生長，也需要從這兩個方面來予以衡量。當然，從具體的社會組織來看，由于宗旨、使命和目標的不同，不同的社會組織在這兩個方面功能的發展上會存在著差異，有些社會組織會偏向甚至專注于公共言論的生產，而有些社會組織則會偏向甚至專注于公共服務的提供，但從一個國家或地區的整體層面而言，社會組織公共性生長需要從這兩個方面予以復合性地考察。

二、政府權力及其對社會組織公共性生長的影響

英國學者邁克爾·曼（Michael Mann）認為，政府 （國家） 權力可以二分為強制權力（despoticpower）[6]和基礎權力（infrastructural power）兩個方面。[7]

也就是說，政府權力其實是強制權力和基礎權力的復合性構成。強制權力和基礎權力具有不同的性質，但兩者對于任何國家或地區的政府而言都是不可或缺的，只不過不同國家或地區的政府在這兩種權力形態的構成上或者強弱的相對程度上會存在著差異而已。依據邁克爾·曼的觀點，政府所擁有的強制權力本質上是一種針對社會的帶有強制性的支配權力，它屬于個體權力（dis-tributive power）[8]的范疇，強調單向度地、不顧抵抗地貫徹政府的意志，而不需要與社會群體進行例行性的協商。強制權力的運作不會在政府與社會之間發生權力總額的變化，只是會在政府與社會之間產生不同的權力分配，亦即“政府強、社會則弱，而社會強、政府則弱”,因而強制權力的運作具有零和博弈的性質。與強制權力不同，政府所擁有的基礎權力從本質上而言是一種深入社會的滲透權力，屬于集體權力（collective power）范疇，強調通過與社會力量的合作而“貫穿”社會、協調社會生活?；A權力是一個雙向車道，它的運作使得政府與社會之間發生緊密的相互滲透，從而帶來“1+1>2”的結果亦即權力總額的增長，也就是“社會強、政府亦強，而社會弱、政府則弱”,因而基礎權力的運作具有合作共贏的性質。正是由于政府權力是具有不同屬性的強制權力和基礎權力的復合性構成，政府的形象也成為了一個矛盾的復合體：它一方面作為“統治者”而存在，對嘲弄其權威的人施以可怕的威脅，其最根本的工具是暴力；而另一方面則是作為“乞求者”而存在，體現為更多地是生長于社會之中，而非僅僅是高高凌駕于社會之上，其最根本的工具是忠誠或者合法性。[9]

社會組織公共性生長，意味著社會組織基于自愿結社和自愿支援的公共影響力的增長，而這樣一種公共影響力的增長必然會遭遇到作為傳統公共性開拓力量的政府權力，因而政府權力是影響社會組織公共性生長的重要外部力量。尤其是在當代中國，從“舊公共性”向“新公共性”的結構轉型尚處于初始的階段，“大政府、小社會”依然是當代中國不可否定的基本事實，因而政府權力更是影響社會組織公共性生長的關鍵性外部力量。

那么，政府權力究竟是如何影響社會組織公共性生長的？由于政府權力并非是一種單一性的構成，而是具有不同屬性的強制權力和基礎權力的復合性構成，因而政府權力對社會組織公共性生長的影響其實是十分復雜而又具有內在矛盾性的（如圖 1 所示）。

一方面，強制權力作為一種個體權力，源于政府通過對暴力的合法壟斷而管理社會的需要，對社會組織具有天然的管理功能。這種管理功能對于社會組織公共性生長可能是一種積極的規制力量，亦可能是一種消極的控制力量。任何國家或地區的政府都需要具有一定的強制權力，以維持正當的政治秩序和社會秩序，實現社會的公平正義；但強制權力如果過于強大，超越基礎權力成為一種主導性的權力形態，由于其零和博弈的運作性質，則會壓抑社會的生機和活力。就社會組織公共性生長而言，適當運作的專制權力作為一種積極的規制力量，可以鉗制社會組織公共性的流失，使社會組織運作在法律的邊界之內，尤其是運作在非營利性的軌道之上，從而從管理的維度促進社會組織公共性的良性生長；但如果強制權力過于強大或者運作不適當，則會產生對社會組織的過度或不適當的介入和干預，從而損害社會組織的自主性，限制社會組織公共性生長的空間，產生不利于社會組織公共性生長的消極控制效果。對此，有學者指出：“權力控制的強化、權力控制傳統的積淀，都會削弱社會公眾行動的自主性，產生不利于人們合作與積極性發揮的消極效果。因而，姑且不從民主的角度上說，僅僅從效率的角度，我們也需要對于權力體系予以警惕?！?/p>

另一方面，基礎權力作為一種集體權力，源于政府通過與社會力量合作而滲透社會的需要，對社會組織具有天然的支持功能。這種支持功能對于社會組織公共性生長無疑是一種積極的外部促進力量。在現代國家的語境中，基礎權力的重要性其實要遠遠勝過強制權力。對此，邁克爾·曼強調：“現代國家的非尋常的力量是基礎的”[11].米格代爾（J. S. Migdal）把政府對社會的控制劃分為三個層級，亦即服從、參與和合法性。[12]依據米格代爾的觀點，政府通過強制權力的運作或者說懲罰和武力的威懾所導致的社會服從僅僅只是社會控制的初級層面；而政府通過基礎權力的運作所帶來的公眾參與的增長和合法性認同的提升則是社會控制的更為高級的層面，尤其是合法性，它是決定政府強度的最有力的因素。這就是說，政府的強弱程度，其實主要是由基礎權力來決定的，一個“強政府”應當是一個擁有強基礎權力的政府，而非簡單通過懲罰和武力的威懾迫使社會服從的政府。

政府通過基礎權力的運作，可以扮演賦能型政府（enabling state）[13]的角色，對社會組織公共性生長提供政策、資源和能力等方面的支持，從而促進社會組織公共性生長；反過來，社會組織公共性生長事實上又可以使社會組織充當政府滲透社會的基礎設施，從而增強政府的基礎權力，促進政府公共性的增長，進而實現社會組織公共性與政府公共性的協同共進。