近年來，我國城鎮化進程加快，雷山縣煥然一新，無論是在城市面貌還是城市管理水平與城市功能上都進步很大，并且從綜合實力上看，雷山縣也進入了社會經濟發展的快速增長期，但在小城鎮建設發展中還存在很多問題，這種問題已經開始影響雷山縣的發展，成為政府部門關注與開展工作的重點和難點?，F實情況為，被征地農民得到的政府補償越來越少。隨著經濟的發展，現在的城鎮非農建設用地的出讓價格節節攀升，但是補償給失地農民的金額卻停滯不前，采用的補償標準以及補償辦法還是多年前的標準，農民得到的補償金額遠遠低于土地出讓的價格。依據現有的社會保障制度，農民是不具備享受社會保障的權利的，于是喪失土地的農民處于無保障、無工作以及無土地的狀況。這就造成絕大多數農民不再愿意出讓土地，從而影響了雷山縣小城鎮建設的深入開展。
一、雷山縣基本情況介紹
雷山縣位于貴州省黔東南苗族侗族自治州西南部，與凱里、臺江、榕江、丹寨四縣市相鄰，總面積1 218. 5 平方千米。2012 年末總人口 15. 3 萬人，其中，少數民族人口占 92. 32%。主要有苗族、漢族、侗族、水族四個民族，人口較多的少數民族有苗族、水族等。雷山縣轄 4 個鎮、4 個鄉、1 個民族鄉，包括丹江鎮、西江鎮、永樂鎮、郎德鎮、望豐鄉、大塘鄉、桃江鄉、達地水族鄉、方祥鄉。其中丹江鎮為縣政府駐地，是雷山縣政治、經濟、文化中心，也是 2012年貴州省小城鎮建設中100 個示范點之一。丹江鎮轄27 個行政村，5 個社區，共有 11 331 戶 39 553 人\\( 其中農業人口25 947人、非農業人口 13 606 人\\) ，主要有苗族、漢族、侗族、水族四個民族。全鎮面積138. 8 平方千米，耕地面積 10 688 畝，森林覆蓋率達 55. 74%［1］。
二、雷山縣小城鎮建設失地農民規模趨勢
隨著雷山縣小城鎮建設的不斷推進，土地征用量也在不斷的增加，速度也在不斷加快，失地農民人數也在不斷增長。雷山縣丹江鎮政府提供數據資料顯示: 自土地承包到戶以來，丹江鎮因國家重點項目建設、城鎮項目建設并且為縣級以上人民政府依法征用的土地\\( 主要為耕地\\) 共 3 482. 44 畝，所有征地涉及23 個村委會，169 個村民小組，1 835 戶，8 714人，占全鎮總人口數\\( 39 553 人，2012 年數據\\) 的22. 03% 。2012 － 2015 年雷山縣推進小城鎮建設計劃實施征地項目有紅屯堡生態移民搬遷、響樓銻廠坡、陶堯城市主干道建設、高速公路、民中建設等幾個大項目，共涉及丹江鎮7 個村，初步統計有 690 余戶，2 500 余人，被征用耕地面積約1 000 畝。
三、雷山縣小城鎮建設失地農民基本情況
\\( 一\\) 失地農民的人口組成
丹江鎮失地農民分布在其所轄 32 個村級單位中的 23 個村，涉及農民人數達 8 714 人，其中 16 －60 周歲人群占 63. 2% \\( 5 507 人\\) ，16 周歲以下不具有勞動能力且需要撫養與教育的占 21. 80%\\( 1 903 人\\) ，需要贍養的 60 周歲以上老人占 15%\\( 1 304 人\\) 。土地征收后，人均耕地面積不足 0． 3畝的有 5 674 人，0. 3 － 0. 5 畝之間的有1 230 人，0. 5 畝以上的有 1 810 人①。
筆者在實地采訪調查中，主要走訪了縣城城區周圍的東門、西門、響樓等近幾年征地面積較大的14 個村，以戶為單位共發放調查問卷 600 份，回收567 份，有效調查問卷 539 份，被調查人的性別、年齡與文化程度分布如表 3 －1 所示。
從表 3 －1 中看出，接受問卷調查的女性比男性多，調查樣本女性比例為 61. 8%，男性比例為38. 4% 。67. 7% 的接受問卷調查者正處于勞動年齡段，以初中及以下文化程度為主; 43. 4% 的接受問卷調查者正處于 20 －50 歲的年齡段，正是家庭負擔較重的年齡段，同時 51 －60 歲和 60 歲以上年齡段的人口數目最多，反映出失地后留守在家庭中的人員組成特點。
\\( 二\\) 失地農民失地情況及其原因
在 539 份有效問卷中，失地面積 90% 以上的家庭有 238 戶，占 46%，主要集中在東門村、西門村、響樓村等城區所在區域，甚至出現個別家庭土地征收率達 100%，近年來退土還茶工程、教廠壩、羊場壩、廣場等工程項目的實施也占用了大量的土地; 失地面積在 80% － 90% 的家庭有 102 戶，占19% ，主要位于近年城區擴張較多的區域，如水電村等; 失地面積在 60%－ 80% 的家庭有 70 戶，占13% ，主要位于涉及近幾年重大項目征地區域，如因為環城公路建設項目征地的羊排村，綠色食品加工廠項目征地的烏秀村等; 失地面積在 30%－ 60% 的家庭有 82 戶，占 15% ，主要分布在郎當村等; 失地面積在 30% 以下的區域分布離縣城城區較遠，主要包括烏東村、貓貓河村等，有 47 戶，占 8. 72% 。
以上數據與雷山縣丹江鎮政府提供數據資料顯示一致，雷山縣小城鎮建設失地農民主要集中在丹江鎮的東門、西門、響樓、烏秀、羊排、水電、郎當等 14 個村，有 1 246 戶 5 571 人土地被征收，面積達 2 682. 44 畝，占原承包土地面積的 72. 19%。其中，已全部失地的有 568 戶，僅西門、東門、響樓村就有 499 戶。失地最為突出的東門、西門、響樓等三個村由于前幾年退土還茶工程的實施和教廠壩、羊場壩、廣場等建設的需要，這三個村失地農民達722 戶，3 303 人，面積達 2 115. 6 畝，耕地面積嚴重銳減。目前，東門村全村僅剩耕地 86. 5 畝、西門村100 畝、響樓村 48. 2 畝，征用面積占各村承包總耕地面積 90%以上。全鎮失地在 2 畝以上的農戶就有近 1 100 戶。
農民失地主要是由于近幾年城鎮化建設以來大量基礎設施與公共服務設施的修建占用，同時還有退土還茶工程等政策性失地。主要包括以下三類: 一是公路建設失地，征用耕地 805. 66 畝，涉及830 戶，3 506 人，主要用于凱里至雷山二級公路的修建、縣城環城公路、西出口公路、蒿芝坪公路建設等。二是城鎮基礎設施建設征用耕地 1 506. 78畝，失地家庭 416 戶，2 065 人，主要涉及縣城中大街、民族文化廣場、固魯橡膠壩、縣城污水處理廠、教廠壩、羊場壩、南門壩、綠色食品廠、消防器材廠、高位水池、學校的建設; 三是在 2004 年實施的縣城周邊退土還茶工程中，東門、西門兩村退土還茶286 戶，1 100 人，退土面積共計 370 畝\\( 資料來源:雷山縣丹江鎮國土分局\\) 。
\\( 三\\) 失地農民生活現狀
征地前，農民的家庭收入主要來源于土地; 失地后，這一生活來源被切斷，更多人轉向其他工作，維持家庭生活。從表 3 －2 中看出，農民失地后，從事農業生產的人數明顯減少，從事個體經營和通過打工維持家庭經濟收入的人群數目增加，同時占本地調查 23. 56% 的被調查家庭靠政府發放的社會保障資金生活。喪失了比較穩定的收入來源，征地給他們的生活帶來了很大的影響。
從表 3 －3 可以看出，征地后家庭人均年收入水平整體上呈現下降趨勢，征地前家庭人均年收入集中在 7 500 元 － 14 999 元的，占本地調查的65. 31% ，征地后家庭人均年收入主要集中在 5 000元 －9 999 元的，占本地調查的 48. 80%。因此，征地改變了失地農民的家庭收入來源，改變了他們靠土地生存的生活方式，但是基本上并沒有給失地農民帶來家庭收入的增加，從整體看農民收入呈下降的趨勢。
據問卷調查結果來看，失地農民按照經濟情況可以分為三類。一是家庭條件較差的人群。這部分農民大部分是年齡偏大，且文化水平偏低，失去土地后難以找到合適的工作，大多數人都留守在農村，僅僅依靠殘留的一點土地生活，缺乏可靠的經濟來源; 另外有的家庭還要承擔下一代接受教育的重擔以及飽受疾病困擾，致使其成為經濟壓力較大的困難戶。此類人群主要靠城鎮最低生活保障金和農村最低生活保障金解決基本生活，約占失地農民總數的 40%。二是家庭經濟一般型。這部分人群的資金收入一般是依靠小買賣以及務工來獲得。
很多有膽識的有志青年沒有土地后將務工當作自己的人生追求，而其選擇的地域往往是當地以及沿海城市，而歲數偏大的人則成為了城市居民菜籃子的提供者，盡管收入微薄，但是至少比較可靠，可以為一家人提供最基本的生活保障，這部分人員約占失地農民總數 45%。三是家庭經濟寬裕型的人群。他們大都集中在城中村\\( 東門、西門兩村\\) ，這類人群主要靠經商獲得財富。所以他們本身就具有原始資本以及經營頭腦，在城鎮化之初，這類人就嗅到了商機，開始從事商業，并放棄農耕。其實他們中的很多人在沒有開始城鎮化之前就是從事商業的，這就使得這類人能夠通過城鎮化獲得利益，從而改善生活質量，成為寬裕家庭，這一人群大約占喪失土地總戶數的 15%。
四、雷山縣小城鎮建設失地農民社會保障情況
\\( 一\\) 失地農民安置情況
在 539 戶被調查家庭中，失地農民的安置方式以一次性貨幣補償為主，占 75. 14% \\( 405 戶\\) ; 有12. 62% \\( 68 戶\\) 獲得政府的重新擇業安置，并辦理了農轉非手續，少部分已經安排了就業崗位; 也有部分以城鎮居民身份領取城市最低生活保障金; 部分農戶通過生態移民與退土還茶工程進行了移民安置與農業生產安置，分別占 3. 34% \\( 18 戶\\) 和8. 91% \\( 48 戶\\) ; 以入股分紅方式安置的農戶在調查中沒有發現。調查結果與雷山縣社保局提供的全縣整體情況基本一致，被征地農民以貨幣安置為主，部分通過辦理農轉非手續進行了重新擇業安置，2012 年核實生態移民搬遷 23 戶 600 人。
\\( 二\\) 失地農民補償情況
1. 補償形式
目前雷山縣政府采取的補償方式以貨幣補償為主，并輔以住房產權調換等形式。貨幣補償是目前我國農村集體土地利用開發的主要形式?；咀龇ㄊ? 由政府以及土地使用者按照使用土地可能帶來的經濟回報而向該土地的原有者提供一筆費用以進行補償。這筆費用目前以一次性發放為主要形式。本次調查中，有 460 戶的土地補償金就是采取了這種方式，占調查綜述的87% ; 其他農民也是在這種方式的基礎上輔以其他條件，如東門村在發放補償金外，還為失地村民辦理了農轉非手續，并經由用地單位解決了部分村民的就業問題; 調查中沒有發現實行分年發放的貨幣補償方式。
貨幣補償可以使失地農民一次性獲得大量資金，失地農民往往從眼前利益考慮，心理上比較容易接受。產權調換是實際實施過程中采取的另外一種方式。通過以易地或原地再建的房屋，和被拆除房屋進行產權交換。即被征收人失去了被拆遷房屋的產權，調換之后擁有調換房屋的產權。產權調換是房屋拆遷補償安置的方式之一，其特點是以實物形態來體現征收人對被征收人的補償。通常發生在被征收人不愿意獲得補償資金去市場購房的情況下，由征收人提供合適的房屋對被征收人進行妥善安置。居住房屋和非居住房屋均可采用產權調換的方法，但排除了非公益事業房屋的附屬物。產權調換盡管以實物形式體現，實質上是按照等價交換的原則，由征收人按被征收房屋的評估價對被征收人進行補償，再由被征收人按市場價購買征收人提供的產權調換房屋，被征收房屋的評估價與產權調換房屋的市場價進行差價結算。產權調換一般分為原地回遷和異地安置。雷山縣在推進小城鎮建設的同時，將土地征收與扶貧生態移民相結合，以產權調換的方式將農民安置到基礎設施健全，產業配套合理的地區，為遷出農民提供致富門路和就業崗位，通過異地安置解決扶貧與小城鎮建設雙重問題。如 2012 年雷山縣推進的丹江鎮紅屯堡扶貧生態移民工程，對烏開、掌排村的村民進行了安置。
2. 補償標準
土地征收過程中，土地征收人對被征收人的補償標準按照政府指導與市場接軌相結合進行。貨幣補償安置標準按被征收房屋、土地使用權房地產市場評估價執行。如房屋補償包括: 補償原房屋自身價值，補償為房屋征用而搬家、租房費用和補償因此而致使原有的商業無法正常經營帶來的損失。
產權調換按房屋面積和結構差異相互結算的方式進行調換。私房按應安置人數每人 50 平方米建筑面積進行統建房產權調換安置。商品房按實有建筑面積 1∶ 1進行統建房產權調換安置; 房改房、集資房由被征收人按 20 元/平方米補交土地出讓金后，按實有建筑面積 1∶ 1來安置和調換統建房產權。原房屋面積小于產權調換房屋的: 小于或等于10 平方米的，均價為 1500 元 / 平方米，由原房屋的持有者支付給房屋征用者。10 平方米以上部分，按市場評估價格，由被征收房屋業主補償給征收單位。原房屋面積大于被補償后的房屋的，補償的時候要參照市場行情進行補償。
3. 土地補償金的使用情況
失地農民在獲得一次性征地補償時，生活條件在短期內都得到了改善，征地時間較短的農民由于還有積蓄，普遍反映征地后生活水平明顯提高; 征地時間較長或者已經將征地款用于其他消費的農民認為現在的生活不如征地前。由于消費意識的不同，獲得征地補償金后，不同人群的使用途徑也有所不同，如表 3 － 4 所示。結合調查人群分布情況，相對偏遠地區主要選擇建房或維持生活，位于縣城區域的主要用于建房或個體經營，也有部分人選擇前往凱里買房或從事經營活動。
\\( 三\\) 失地農民就業狀況
據雷山縣丹江鎮政府提供的數據資料顯示，丹江鎮失地農民中勞動力約 3 007 人，占總人口的54% ，這些勞動力外出務工和個體經營占勞動力總數的 68%，仍然從事農業生產的占 25%，閑賦在家的占 7%。城中村和城周邊村寨少數安置保潔員、協管員、保安員等。
在走訪調查過程中，由于大部分家庭的青壯年勞動力外出務工，接受調查者以家庭婦女、老人為主，因此被調查者以種植業、養殖業和本地打零工者居多，同時也有部分受調查者從事個體經營或服務型行業。從受訪家庭的人口總數來看，還是以外出務工為多數，也有在本地打零工或從事服務行業的失地農民。
失地農民為了生活不得不轉向其他行業尋找新的工作機會。具有職業技能可以讓他們具有一技之長，謀求技術性崗位，如果沒有一技之長則只能從事以體力為主的工作。從表 3 － 5 可以看出，被調查人群中，無任何職業技能的人群占到了總調查人數的 40. 26%，而有技能且獲得資格證書的人僅有 3. 71%。無職業技能人群主要集中在初中及以下文化程度，掌握一定職業技能的人群只要集中在初中及以上人群，大部分是少部分經過技能培訓或學習后在當地從事如飲食、美發、維修、打字等服務性工作。
從就業情況來看，失地農民的就業出路偏窄，除了小部分從事原來的農業生產外，大部分選擇了外出務工，只有極少部分選擇學習職業技能或接受職業技能培訓，從事技能類工作。如表 3 －6 所示，失地農民在就業過程中遇到的困難主要集中在年齡偏大、缺乏職業技能和學歷偏低等因素，這與現實情況是相符的，也是失地農民生活水平無法保障的主要原因。
失地農民由于失去賴以生存的土地，就業競爭力不強，生活出路有限，需要社會尤其是政府牽頭從養老、醫療、就業等方面為被征地農民提供支持，保障其基本生活穩定。如表3 －7 中數據顯示，征地前大部分農民享受了各種形式的社會保障，其中新型農村合作醫療的普及率為最高，達到 94%，新型農村社會養老保險與農村最低生活保障次之。征地后，部分農村辦理農轉非手續后享受了城鎮基本社會保障項目，同時享受農村社會保障項目的人數也有提高，個人購買商業養老保險的人數有所降低。
據統計，2012 年雷山縣小城鎮建設失地農民中落實最低生活保障享受城低保 904 戶和農低保1 998 戶，其中失地農民辦理農低保的家庭為 873戶，在新辦理農轉非手續的 942 人中有 125 人享受了城低保; 因為退土還茶工程，共有 1 100 人享受了城低保，1 619 人享受了農低保。
五、雷山縣小城鎮建設失地農民社會保障制度存在的問題
\\( 一\\) 失地農民生活困難，對征地后續保障工作不滿
雷山縣提供的數據顯示，在失地的 8 714 人中，未 能 納 入“兩 低”保 障 的 失 地 農 民 高 達48. 94% ，基本的生活費用無法保障。失地農民失去自己所屬的集體土地只得到一次性的貨幣補償，沒有享受到低保和就業安置，無經濟來源，生活無保障。如縣城周邊退土還茶的群眾在享受低保問題較為強烈，他們認為: 一是其菜地改為茶園是政府主導下的行為，且簽訂了相關補償合同，即每月享受 80 元的城低保金\\( 原為 50 元\\) ，事實上不是享受城低保而是租用其土地的費用; 二是曾取消過退土還茶農戶的城低保，但隨之而來的是多人多次的上訪。
現行征地補償均以貨幣補償一次性征收完畢，部分被征地農民在建房宅基地困難、無生活來源等情況下，對政府提出解決宅基地、低保等要求，但政府并未一一予以幫助解決。在享受社會最低生活保障的失地農民中，城鎮低保的最高檔次為每人每月 170 元，最低檔次 80 元; 農村低保更低，最高檔次每人每月 60 元，最低檔次 25 元。同時低保指標有限，并名額實行動態管理，每年需重新評估和確定，因此只能作為暫時性的生活保障。低保的資助額度不能解決生活基本需要，低保名額的動態性不能解決失地農民的后顧之憂，低保名額的有限性使大多數家庭不能享受這項社會保障。處于家庭苦難的失地農民，往往年齡偏大，沒有社會技能，家庭負擔較大，住房擁擠，居住條件無法改善，只能依靠當地打零工維持基本生活。
\\( 二\\) 被征地農民對征地補償標準過低有異議
根據《中華人民共和國土地管理法》第 47 條規定: “征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”和“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍”。目前雷山縣執行的征地款補償標準仍然是 2010 年前制定的標準，由于近幾年物價上漲較快，現行標準遠低于應該執行的標準。近幾年大量征地，部分村的人均占有耕地明顯下降，而征地補償金標準卻沒有相應調整，加上雷山縣征地補償標準本來就比周邊縣市低，征地補償金已無法保障農民基本生活。就物價水平來講，雷山縣城區前幾年大米價格每千克 2 元左右，現在提高到每千克 4 元左右，價格上漲了一倍，而現在的土地補償費仍然執行前幾年的標準?；谏鐣嚼碚撛瓌t，被征地農民不能夠獲得自己應得的補償，因此對此持有異議。
\\( 三\\) 失地農民再就業及創業難
失地農民大部分是長期從事農業生產的農民，長期依賴土地生存，文化程度低、無技術、缺資金，觀念落后是他們共有的特點，并且都是上有老下有小，外出務工難，本地工作待遇較低，沒有從事經營的頭腦，就業十分困難。政府又難以拿出大量的適合農民就業的崗位來安置失地農民就業，能自主創業自謀職業的畢竟是有文化有技術的少數農民，而雷山縣又沒有可大量吸納民工的企業，造成大部分失地農民陷入種田無地、低保無份的境地。在幫扶失地農民再就業與創業的政策上，存在較大有待完善的余地。
\\( 四\\) 被征地農民對土地開發后收益遠高于土地補償金不滿
現行的土地征收體制是對農民的土地直接按國家標準征收過來，用于實施城鎮化等項目建設用地，土地出讓獲得的收益由政府進行分配，經開發后的土地收益由開發商等進行分配，而失地農民所獲得的只有自己用土地換來的一次性土地補償金。
農民失去土地后，大部分仍然生活在原來的地區，看到自己的耕地為別人創造新的財富，而與自己無關，對此有很大的意見并產生對立情緒，造成了部分農民對后續征地工作不配合。
六、雷山縣小城鎮建設中失地農民社會保障的政策性建議
\\( 一\\) 轉變政府職能，規范行政權力范圍
現階段，政府工作的出發點往往停留在經濟發展和行政約束方面，未能充分發揮其公共職能，實現權利與義務的對等。在項目建設中親力親為，集投資、審批、建設等職能于一身的政府，容易產生行政職能錯位，甚至超越自身權限而干擾市場經濟秩序，從而難以確保整個環節的公開、公正、廉潔與高效。
保證政府在失地農民社會保障體系建設中的主導性地位，首要任務是要明確政府職能，規范政府行政權力范圍。政府職能的界定，為維護市場在經濟運行中的調控地位、確保農民合法權益不受侵犯提供制度保障。從公共管理的角度講，政府的主要職能為從宏觀上把握經濟發展方向，協調社會各階層利益，為社會穩定、經濟發展提供法律依據與政策保障?，F階段各級政府應將自身職能從行政性干預為主向以服務型為主轉變。在尊重市場發展規律的基礎上進行宏觀調控，促進市場競爭的公正、和諧與有條不紊，將工作重心放在公共產品保障方面。如公共事務管理中，政府應只提供政策保障，杜絕直接介入發展經濟實務中。只有這樣，政府才能夠與市場各負其責、各盡其能，避免出現越位代管的現象。
盡管政府不再直接參與土地交易，在一定程度上使交易的開支大大增加，然而也不可避免的是城市發展速度放緩［2］。從總體上來講，政府不再參與土地直接交易好處要更多一些，這也符合市場經濟發展的客觀要求，也符合政府作為公共代言人嚴禁獲取收益的要求是一致的。否則，政府就會全力減少在提高自身收益，使農民無法獲得和市場對等的征地回報，也沒有話語權進行申訴，因此也就不能分享城鎮化的碩果，導致農民難以和城市發展入流，政府也將因此而付出巨大的代價去進行管理。
因此，在土地征收過程中，政府首先應完善相關政策的制定，以制度的形式對市場行為進行約束，保證各項工作實施過程中有章可循，有法可依。
監督土地使用方依照約定用途使用土地，確保土地流轉中農民的利益，并為失地農民的下一步出路提供政策支持和制度保證。我國社會經濟發展的形勢同樣要求政府通過優化組織結構，完善行政運行機制，進而全面正確履行政府職能，這是目前我國各級政府面臨的重大挑戰。雷山縣各級政府部門如何在新形勢下做好小城鎮建設與失地農民社會保障工作，同樣需先從自身出發，以發展的眼光進行自我改革，保證經濟社會穩定有序發展。
\\( 二\\) 完善與健全失地農民社會保障制度和社會保障政策
農民失地后，主要的經濟來源被切斷，生活水平下降，而政府的低保金與安置落實不到位，使其生存權得不到基本的保障，因此只有把失地農民社會保障體系建立起來、社會保障制度完善好了，才能使失地農民真正的獲得以土地換取保障的權益。
1. 完善社會保障制度
根據關于貴州省政府、黔東南州政府針對更加深入的保障土地被征收農民的就業問題和社會保障問題相關的工作建議的相關要求。結合雷山縣實際，應采取城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度和城鄉最低生活保障制度相結合的辦法，逐步建立失地農民的社會保障體系。農村社會保障體系的完善，一要拓寬資金籌集渠道，進一步加大資金投入，最大可能地將失地農民中的老弱病殘人員全部納入社會保障，確保最基本的生活費用，切實解決失地農民生活困難問題; 二要逐步建立健全社會基本保險制度，在政策允許的范圍內降低“門檻”，降低繳費比例，降低繳費基數，對年齡偏大的優先投保，予以保障。
2. 健全城鄉居民養老保險制度
征地過程中，對于年齡小于 16 歲的少兒和未達到 60 周歲的老人，參加基本保險時可以給予一定的補助。制定的繳費標準的確定可按照所在地區人均剩余耕地比例。結合雷山縣經濟與消費情況，土地全部征收沒有剩余的每個人每年可以給予1 200 元的補助; 每個人平均剩余耕地的比例低于30% \\( 不含 0% \\) ，每年每個人可以給予 900 元的補助; 平均每個人剩余耕地比在 30%到 50%之間的，每年每個人可以給予 600 的補助; 平均每個人剩余耕地比在 50%到 70%之間\\( 包括 70%\\) ，每年每個人可以補助 300 元。
對于一些參加城鄉社會養老保險的居民，每年獲得的繳費補助根據計劃直接打入個人賬戶中; 領取補助不到 15 年的人群，在辦理相關手續時一次性的交完; 對于參加城鎮職工基本養老保險的居民，根據每年繳費的單據作為證明，到縣社會保險經辦機構申請領取繳費補助金; 未辦理保險的，不予補助任何資金。失地農民參加保險繳費的補助資金可從征用土地的社會保障資金中支出，以及增加養老金的金額。按照經濟發展情況，政府也可以對補助金額以及養老金的標準進行調整和管理。
3. 全面實行基本醫療保險制度
失地農民在失去土地，生活來源被切斷之后必然要在城市尋求就業，這時生病和工傷成為他們最大的威脅。由于失地農民的收入偏低且不穩定，一旦遇上大病和工傷，將無法抵御疾病風險。因此，基本醫療保險制度的全面推行對失地農民來說，是眼前最迫切的任務。政府應組織失地農民參加農村基本醫療保險，以村集體或村\\( 居\\) 委會為參保單位，實行全員參保。辦理農轉非手續的農民，農醫保隨即轉為城鎮醫保。同時，應確保參加基本醫療保險的失地農民按期繳納基本醫療保險費，按時續保，不得中斷。家庭經濟存在困難的失地農民，由基層村組織統籌解決。
4. 推進戶籍制度改革，落實城鄉最低生活保障制度
我國實施的現代保障制度中，最低生活保障制度有效地保證了公民的生存權與發展權，體現了法律中的“通過物質進行幫助的權利”［3］21。在我國，已經開始實施保障農村與城鎮居民最低生活保障制度。土地征收后，一部分農民切斷了與土地的聯系，不再從事農業生產，家庭經濟來源轉向非農業領域，農民申請可轉為城鎮居民，所在村組織劃入城鎮區域的也可由村委會統一組織辦理。
對符合最低生活保障條件的失地農民，應優先辦理最低生活保障領取手續。條件成熟的區域，可以按高標準逐步全部納入城鎮低保，農村地區可由政府牽頭、村組織負責成立最低生活保障基金，補齊農低保與城低保的補助額，保證失地農民基本生活。
5． 拓寬失地農民社會保障資金籌集渠道結合國辦發［2006］29 號文件，貴州省人民政府辦公廳轉發了省勞動保障廳的《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作意見》\\( 黔府辦發［2007］126 號文件\\) ，文件中明確規定: 被征地農民養老保障資金原則上個人繳納和集體補助部分不超過籌資總額的 60%，政府負擔不低于籌資總額的 40%。按照國辦發［2006］100 號文件規定，被征地農民社會保障所需資金應在征地補償安置方案批準之日起 3 個月內，按標準足額撥入專項賬戶。周邊縣市也相繼出臺了相關法律法規，如錦屏縣與黎平縣分別規定從 2011 年 1 月 1 日起，凡實施征地的，在國有土地使用權出讓收入中，按照不低于土地出讓收入金額的 6% 提取被征地農民社會保障資金②; 建議雷山縣結合本地情況，出臺相關文件，并確保落實，為雷山縣執行與制定此項政策提供保障。
除了上述政府規定的社會保障資金來源外，有條件的地區也應拓寬資金籌集渠道，引入社會力量，多種方式保障失地農民的生活水平與質量。
\\( 三\\) 建立失地農民生活救助和失地農民最低生活保障機制
我國實施的現代保障制度中，比較重要的是最低生活保障制度，其有效地保障了公民生存擁有一定的權利，體現了法律中的“通過物質進行幫助的權利”［3］21。在我國，已經開始實施保障城鎮居民最低生活保障制度，失去土地的農民身份也發生了改變，從農業戶口成為非農業戶口，因此也同樣擁有該項權利。建立好失地農民的生活救助、最低生活保障的制度，改善失地農民生活狀況，才能從根本上實現城鎮化，確保城鄉結合同步發展。
結合雷山縣實際情況，建議對失地 50% 以上的農民給予生活補助; 失地達 50% － 59% 的農民家庭，每人每月補助 30 元; 失地達 60% － 69% 的每人每月補助 50 元; 失地 70% －79% 的每人每月補助 80 元; 失地達 80% － 89% 的每人每月補助120 元; 失地 90% 以上的每人每月補助 150 元。對象為失地農民戶籍人口，戶口遷出或參加工作除外。通過對雷山縣失地農戶的調查我們能夠對雷山縣的農民實際失地情況給予準確掌握，因此對失地達到補償標準的對象給予生活救助，提取土地征收安置補償費的 10% 設立失地農民生活補助基金，計入征地成本，由用地單位承擔。
設立失地農民最低生活保障基金。由當地政府牽頭成立失地農民最低生活保障基金，參照城鎮居民最低生活保障要求，對失地農民進行專項補貼與資助，保障失地農民基本生活情況?；鹚栀Y金可由當地政府牽頭，從征地成本中提取，或從土地出讓金中劃撥。實施過程中可在民政部門參與指導下進行補助對象的遴選與確認。設立失地農民最低生活保障基金，一方面避免大量失地農民領取城低保和農低保，擠占原有貧困群眾的有限名額; 另一方面保證?？顚Ｓ?，有針對性地解決失地農民的社會保障難題。
\\( 四\\) 調整征地補償標準，切實讓利于民
我國頒發的《中華人民共和國土地管理辦法》中第四十七條指出，針對我國各個地區征用耕地進行補償的標準以及對農民進行安置制定的補助資金標準，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”和“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍”; 并規定，以上規定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需安置的農民保持原有水平的，經省級人民政府批準可以增加安置補助費。
目前雷山縣在補償標準上處于中等偏下，這使失地農民生活保障存在很大的隱患。失去了土地這個傳統的重要保障形式，便意味著失去了維持家庭生活的主要來源，因此在對失地農民補償上應當遵循國家的相關法律法規同時還應以市場化為導向，提高對于失地農民的貨幣補償標準以及對失地農民在住宅上的置換面積，使其減少后顧之憂。
結合雷山縣實際，建議由有關部門盡快啟動上調雷山縣征地補償標準可行性的研究工作，以地區綜合地價方式確定統一征地價款，上報上級批準后立即執行，并酌情考慮對近年補償標準偏低的農戶進行適當補償。同時，以此標準建議提高雷山縣其他鄉鎮小城鎮建設的征地補償標準。且在今后的征地過程中，應根據每年地方經濟發展和人民生活水平作適當調整，及時公布土地價格信息并加以執行。從前文對雷山縣情況的敘述中可以看到，雷山縣的經濟發展水平仍然較為落后，人們的生活并不富裕，其主要經濟來源仍然以農業為主，所以在失去土地之后，農民處于失業狀態，所以提高補償標準的另一方面原因是希望通過給予市場化的貨幣補償后可以使失地農民獲得二次創業的資金，使其生活得到保障。
\\( 五\\) 開展失業救助與就業幫扶
政府要對失地農民在其勞動就業方面給予就業指導、組織勞務輸出，安排專門的資金，開展針對被征地農民的職業技能培訓，提高被征地農民的就業競爭能力和創業能力，解決他們征地后的后顧之憂。
被征地農民農轉非后，在法定勞動年齡內有勞動能力和處于失業狀態的，領取《就業失業登記證》，參照城鎮下崗失業人員的有關就業援助政策，有計劃、按條件優先安置失地農民到公益性崗位就業。重點加強對失地農民零就業、創業家庭的就業援助，創建一種動態化的管理制度，對一些沒有就業的家庭給予一定的就業服務，以及通過公益性的崗位予以幫助，務必確保零就業現象不再出現，創建一種動態化的減少零就業的幫助制度，保證零就業家庭中最少有一個人可以就業。
積極組織失地農民外出務工，通過各種組織機構組織推薦失地農民外出務工，增加他們的收入。按照“政府引導服務、市場導向調節、農民自主擇業”的就業原則，將失地農民納入城鎮就業范疇，享受就業培訓補貼和城鎮下崗失業人員就業政策，實行就業援助。
加強和支持失地的農民培訓相關的工作技能，培訓全部免費，同時可以得到一定的培訓補助; 鼓勵農民離開土地后自謀生路，自主創業，對于創業的人群，優先提供小額貸款。
用地項目業主單位應優先安置符合用工條件的失地農民就業，并可申請享受社會保險補貼，補貼資金從就業專項資金中列支。
\\( 六\\) 改變政府土地征收政策，保障農民財產權利
土地產權問題是農村土地制度的核心問題。城鎮化的步伐在快速展開，土地價值不斷提高。而在現行的土地政策下，擁有土地的農民卻不能從土地流轉中獲得相應的利益，存在一定的不合理性。
我國一直以來都將土地改革作為重要工作來抓，目的就是為了處理好農民與土地利益的關系。因此，在保障農民利益上首先應當明晰產權，其次要創新土地流轉模式，最后要為農民的財產權利提供制度保障。
因此，在小城市建設過程中，需要對現代農村土地產權結構進一步界定與完善。失地農民的社會保障問題，究其根源就是農村土地流轉過程中農民由于失去了土地的產權造成的生活無依的問題。
結合
雷山縣實際，在今后的土地征收與城鎮規劃過程中，可以通過讓利于農民，將土地產權進行分解剝離，全部或部分保留農村土地的農民集體所有權，通過采取土地使用、租賃、參股等方式，保證農民的穩定收入，合理配置土地利益，從而保障農民的生活狀況。同時，農民集體土地可以建設規范的用地場所，實現農村經濟多樣化，提高農村就業率，促進城鄉同步協調發展。
中國存在的三農問題，采用城鎮化的方式可以得到更好的解決，但是在實施過程中如何協調好城鄉矛盾，根本上解決農民的出路問題，都需要國家政府對政策方針進行完善，讓農民自身的利益切實得到保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，要“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，并提出“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，最終通過“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。
通過在土地流轉過程中賦予農民更多的財產權利，既可以縮小進城農民與原城鎮居民的收入差距，解決失地農民的生活問題，減輕社會壓力，也能夠提高農民在土地征收中的主動性，使農民參與到小城鎮建設中來，在城鎮化進程中發揮創造力，加快城鄉一體化發展步伐，更加有效統籌城鄉發展，通過創造更多的社會財富讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
\\( 七\\) 為失地農民提供法律援助
處于弱勢群體的失地農民，通過法律援助可以實現個人權益的有效保護。憲法規定“法律面前，人人平等”，因此，法律保護的范圍不會由于個人的經濟條件或者別的方面受到阻礙。在土地征收的全過程中，政府應組織專門人員進行法律宣傳，提供法律咨詢，引導農民以合法的方式保護自己的權益，并協助社會組織做好法律援助服務工作。我國在各個地區都建立起法律援助中心，同時也出現一些個人或者組織進行的法律援助，讓失去土地的農民通過更多渠道獲得法律幫助，讓合法權益受到侵犯的一些農民享有平等的法律保護。目前，我國的法律援助機制還不夠健全，雖然有相應的法律援助機構與個人，但是讓農民樹立法律意識仍然還有許多工作要做，這也是目前開展法律援助工作的最大障礙。
參考文獻:
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