0 引 言
“轉型”源于西方社會學現代化理論，最早也是最典型的含義是體制轉型，即從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。中國經濟社會轉型的內涵包括從農業的、鄉村的、封閉的、半封閉的傳統型社會向工業的、城鎮的、開放的現代型社會轉換過程[1]。
土地整治作為一項事關生態安全、糧食安全的國家戰略，自 2000 年以來，實現了由自發、無序、無穩定投入向有組織、有規范、有比較穩定的投入轉變?！笆濉焙汀笆晃濉逼陂g，中國通過土地整治新增耕地 276.10 萬 hm2，建成高產穩產基本農田超過 1 333.30 萬 hm2（2 億畝）?！笆濉逼陂g，中國將通過土地整治新增耕地超過 160 萬 hm2，建設高產穩產基本農田 2 666.70 萬 hm2（4 億畝）。通過實施農村土地綜合整治，優化城鄉土地利用配置，在保障國家糧食安全、促進鄉村空間重構和城鄉統籌發展方面發揮了重要作用[2]。與此同時，中國農村土地整治過程中既存在前期工作滯后、農村居民點建設“貪大求洋”等現實問題[3]，也存在對城鄉轉型發展格局及其土地配置規律等基礎理論缺乏規范性、系統性集成研究[4]。簡單借鑒發達國家農村土地整治相關經驗，過多地追求整治效果的“短、平、快”，致使農村土地綜合整治模式缺乏“示范性”[5]。本文對中國社會經濟發展水平、階段及其城鄉發展脈絡進行梳理基礎上，分析社會經濟轉型期中國農村土地綜合整治的現實需求、重點領域，提出中國農村土地綜合整治的基本方向。對進一步理清農村土地綜合整治目標路徑，統籌解決中國“三農”問題以及促進城鄉統籌發展具有理論和現實意義。
1 社會經濟轉型及其農村土地綜合整治宏觀背景
1.1 社會經濟轉型及其城鄉發展
社會經濟發展是一個不斷地從量變到質變，呈現出階段性的過程，中國社會經濟轉型將經歷以經濟改革、社會改革和政治改革為主體的 3 個階段，到 21 世紀中葉總體進入現代型社會。中國自改革開放以來，從整體上進入了經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型，經濟社會形態由傳統狀態向現代狀態轉型，經濟開放度由封閉狀態向開放狀態轉型，經濟發展方式由粗放向集約轉型[6]。中國城鄉關系發展大致經歷了城鄉隔離發展階段（20 世紀 80 年代以前）、城鄉自主發展階段（20 世紀 80 年代至90 年代初）和城鄉關系調整發展階段（20 世紀 90年代至今）[7]。然而，中國改革開放 30 多年的城鄉轉型路徑強調將城市化作為發展經濟的主要手段，這種城鄉轉型發展路徑錯誤地放任城、鄉在割裂狀態下各自“變遷”[8]。面臨著城鄉差距擴大、分散城鎮化以及村莊無序建設和空心化等結構性、空間性問題，保障食物安全和保障發展的壓力不斷加大，造成土地資源的嚴重破壞和浪費。當前，中國經濟發展整體水平（人均 GDP）達到了世界中等發展中國家水平，進入了以工促農、以城帶鄉的工業化中期發展階段。到 2020 年，中國將完善社會主義市場經濟體制，基本實現工業化和全面建成小康社會。在上述背景下，中國社會經濟轉型將進入較為劇烈、各類矛盾較為突出的關鍵時期。工業和城市對農業、農村的全面反哺由反哺收入為主轉向反哺要素為主，農村土地整治作為破解城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會一體化發展新格局的重要手段，具有全局性、系統性和基礎性作用。
1.2 農村土地綜合整治現實需求
在中國社會經濟轉型的時代背景下，中國城鄉人口格局、土地利用格局以及人地關系格局發生顯著變化，農業和農村發展面臨著食物安全、資源利用、農民經濟收益三大挑戰[9]。而耕地保護處在中國農業與農村可持續發展的關鍵地位，土地整治作為補充耕地數量和提高耕地質量的一個重要措施和手段，其內容、任務隨著社會經濟發展變化而相應變化，呈現出明顯的階段性。隨著農戶生計多樣性及其生計策略非農化不斷深入，農業收入對農戶收入的影響越來越有限，農戶兼業導致棄耕、撂荒現象較為嚴重。與此同時，中國鄉村人口轉移并沒有與農村居民點用地縮減相掛鉤，農村空心化與新房擴建占地相伴而生，成為新時期新農村建設和統籌城鄉發展面臨的首要難題[10]。農村土地整治作為破解耕地保護與建設用地需求、城鎮建設用地短缺與農村建設用地閑置等多重矛盾的重要平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤為契機，基于土地發展權轉移，創新地票等顯化農村土地資產價值、優化城鄉建設用地配置方面的體制機制，為促進耕地保護和農村發展提供資金支持?！笆濉睍r期，中國將經濟增長的資源環境制約作為突破經濟發展的首要問題，推動經濟向低碳、綠色、集約的發展方式轉變，實現城鎮化、工業化、農業現代化的協同推進和經濟發展的再平衡。因此，立足農村、聯動城鄉，以土地高效利用和現代農業產業發展為重點，開展多目標土地綜合整治，搭建新農村建設和城鄉統籌發展新平臺，是 21 世紀前 20 a 中國農村土地綜合整治的目標導向和現實需求。
2 當前中國農村土地綜合整治的重點領域
2.1 以農用地整治及宜耕土地開發為先導
農用地整治及宜耕土地開發潛力評價、方案優選、工程規劃設計及其影響評價是當前中國土地整治研究的核心內容之一。新增耕地潛力是中國早期開展土地整治項目立項決策的重要依據，新增耕地率成為土地整治方案比選的重要考核指標。構建模糊綜合評價模型、突變理論、集對分析模型，對土地整治方案優選進行評價。運用“3S”技術對田塊方向、形狀和規模進行優化設計，根據數字高程模型（DEM）原理實現土地平整工程挖填土方量方案優選?；诰坝^格局廊道特征指數優化田間道路工程規劃布局，結合生態化和景觀化的土地整治農田防護林設計，實現快速化農田防護林生態景觀設計；將景觀農業理論運用在農田、水系、林地和村莊建設等區域性綜合土地整治規劃設計過程，構建了一個“生產高效、生態穩定、社會經濟效益理想”的區域農業景觀生態系統。隨著中國土地整治工作的全面推進，土地整治的社會、經濟及其生態環境效應受到越來越多的關注，并通過典型案例，對農用地整治的土壤質量、生態環境、經濟社會效益以及綜合評價等方面進行了研究（表 1）。開展土地整治的多區域、多尺度社會經濟、生態環境影響過程及其效應研究，是當前中國土地整治影響評價的重點領域之一。
2.2 以農村居民點用地整治為戰略重心
以城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤為平臺，實施農村建設用地整治并推動村莊建設，成為當前中國農村居民點用地整治的核心內容。重點圍繞農村居民點用地整治潛力調查與評價、整治分區與時序安排、整治模式優化與調控等方面進行了大量的理論與實證研究。農村居民點用地整治潛力挖掘與釋放受區域發展水平、社會發展進程等多方面因素的影響。在微觀層面上，農村居民點用地整治意愿受農戶區位條件、家庭經濟水平、居住環境、鄰里關系及其補償政策等因素驅動。
農村居民用地整治潛力測算思路及其方法探討一直貫穿于中國農村居民點整治潛力評價研究過程，形成了人均（戶均）建設用地標準法、閑置率法、農戶意愿調查法以及綜合修正評價法等。形成了從典型空心村選取、村莊尺度土地利用現狀分類體系構建、宅基地利用屬性調查設計等方面逐層遞進構建了空心村用地潛力調查與評價的成套技術方法。
在統籌國家政策、農戶意愿和遵循“自然-經濟-社會-生態-規劃”等環節基礎上，從“自然適宜性、生態安全性、經濟可行性、社會可接受性和規劃導向性”等 5 個方面因素，建立農村居民點用地潛力測算逐級修正模型。從縣域及以上尺度來看，經濟可行性對農村居民點整治潛力釋放限制因素最大，社會接受性次之，自然適宜性影響最小。以農村居民點用地整治限制性因素分析和適宜性評價為基礎，利用互拆性矩陣分類法評估其整治時空優先度。從地形條件來看，以平原為主的區域農村居民點整治適宜性明顯高于以丘陵山地為主的區域。從地貌類型、資金安排與農戶意愿來看，平原、資金與農戶整治意愿對潛力釋放具有顯著影響。從區域重要性指數和緊迫性指數，將行政區域劃分為優先整治區、次先整治區、后先整治區、末先整治區。認為特大城市近郊區農村居民點整治近期以城鎮化和遷村并點為重點，中期和遠期以農村居民點內部挖潛及周邊中低產田改造為重點。在農村居民點用地整治模式選擇方面，統籌考慮農村居民點區位勢、生態位適宜度、農戶生計轉型、規劃導向等各類影響因素（表 2）。優先整治區著重推進城鎮化引領型整治模式，重點整治區適時推行以“掛鉤”為平臺的社區化整治模式，優化調整區以內部挖潛為主，適度整治區實施農村土地綜合整治，實現城鄉空間重構和現代農業發展有機結合。
3 轉型期中國農村土地綜合整治的基本方向
3.1 以生態文明建設為導向
生態文明作為人類文明發展的高級形態，是人類社會發展的終極目標，是人類正確處理人與自然關系，尊重自然、順應自然和保護自然的行動準則。
中國的資源、環境和生態系統已難以承載傳統的發展方式，以生態文明建設為指引，走綠色循環低碳發展道路，從根本上緩解資源環境瓶頸制約。農村土地整治是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程，是一項包含自然、技術、經濟和社會因素的復雜系統工程，對區域土壤、水、植被及其生態系統類型、結構和功能產生直接或間接的影響。把生態文明建設融入農村土地整治的全過程，立足于改善生態環境，在農村土地整治項目選址、規劃設計、工程施工等環節和過程中進一步強化生態理念及景觀建設技術[28]。將生態倫理道德、資源代際均衡以及公眾意識等理念融入土地整治景觀生態建設和生物多樣性保護的生物措施和工程技術層面，在大尺度上構建生態板塊和生態網絡體系，在中尺度上強化景觀多樣性空間格局，在小尺度上提升景觀生態功能性。在土地整治戰略規劃上，完善和提升城鄉一體化綠色基礎設施建設；在項目規劃上，提升土地整治在食物和能源生產、景觀塑造、生物多樣性保護、水土安全和休閑游憩等方面的多功能性；在工程設計上，強化田塊、溝渠、道路、防護林網等景觀要素的生態設計。注重土地生態化整治與景觀設計技術在不同區域、不同類型整治區的集成應用，從不同類型土地整治區地表植被及土壤動物與微生物區系恢復和重構、不同類型整治區生態化整治技術、不同類型整治景觀設計等關鍵技術，并強調從物種、地塊到整治區的多尺度生態化整治與景觀空間優化配置的統籌設計。
3.2 以農業現代化為基石
中國食物需求、農業多功能需求將持續增長，與此同時中國農業生產將面臨著自然資源數量稀缺和質量退化的約束、農業生產力增長乏力、農業生產經營規模小以及勞動力成本上升等挑戰。家庭承包經營制度的先決條件明確了以小規模經營的兼業農戶為主體是當前中國農業現代化發展的現實路徑，通過大力推進以提高農業生產力為核心的現代農業發展水平既是新時期中國農業發展的戰略選擇，也是中國經濟社會發展的必然要求。立足中國平原、山地、丘陵等不同地域類型，因地制宜地借鑒和綜合歐美發達國家不同的農業現代化發展模式，圍繞高產、優質、高效、生態、安全的現代農業發展目標，推動以產業化經營為重要技術路徑的農業現代化發展。農村土地整治作為改善農業生產條件、增強農業基礎設施抵御災害能力的重要手段，在提高耕地質量和產出效益方面取得顯著成效，促進農業生產經營專業化、標準化、規?；图s化，為助推農業現代化夯實基礎[29]。以適應區域現代農業發展要求為目標導向，按照增強糧食綜合生產能力、提升農業基礎設施水平、轉變農業生產方式、改善農業生產結構的基本原則，從整治重點、工程標準、運作方式等方面構建與之相匹配的土地整治模式。在工程配套層面，按照“生產提高、生態運行、生活改善”的總體要求，根據糧油、瓜果、蔬菜等不同農作物產業鏈需求，從技術方案、建設模式、建設標準與規程規范等方面對土地平整與集中、灌溉與排水、田間道路與農田林網、土壤改良與培育、農業機械化耕作與配套、農作物種植與管護等工程技術進行集成，提升農業機械化生產水平和經營效益，促進農民增收。
3.3 以城鄉一體化為目標
從當前中國城鄉關系、現實情境、發展階段以及目標實現來看，城鄉統籌發展是突破二元結構、破解“三農”難題、實現全面建成小康社會的戰略選擇。城鄉一體化發展，難點在農村落后的農業生產方式和產出水平，焦點在農村土地細碎及其基礎設施條件差。農村土地整治是一個由“核心功能”（資源保障功能、糧食安全功能、環境友好功能）和“疊加功能”（統籌城鄉發展功能、資源節約功能、社會和諧功能以及文化維護功能）共同構成的多功能集合體[30]，是破解用地矛盾，促進鄉村發展，助推新型城鎮化的重要平臺，被世界各國看作是促進農村綜合發展的重要動力和手段。在“保障農民權益、維持農村發展、維護農業安全”原則下，以農村土地綜合整治為平臺，對城鄉空間布局、產業集聚、農田保護以及生態涵養等方面進行合理安排?；诳赊D移土地發展權、城鄉建設用地增減掛鉤等頂層制度設計，理順城鄉土地要素流動的政策支撐、資金保障和利益協調機制，完善農村各類基礎設施，促進城鄉均衡發展，實現城鄉公共服務均質化目標。
3.4 以調整利益取向為前提
中國當前“保耕地、保發展”的兩難處境中諸多要素疊加促生了以耕地“占補平衡”和城鎮建設增加為目標的城鄉建設用地增減掛鉤政策，“增減掛鉤”政策的實施對提高城鄉土地資源配置效率、改善農村居住環境以及增加城鎮建設用地數量等方面具有積極作用。然而，由于農民安置及土地權屬調整不規范以及地方政府在城鎮擴展過程中行為約束失范，地方政府在補償標準、收益分配政策制定過程中處于主導地位，農民處于弱勢地位[31]，部分地方政府在“增減掛鉤”政策試點過程中存在變相圈占農村集體土地、侵害農民利益等問題。針對上述問題，認為“增減掛鉤”政策價值取向應以維護農民合法權益為行動準則，由“政府主導”向“政府引導”轉變。以明晰農民土地產權為前提[32]，在“增減掛鉤”項目實施過程中保障農民對拆遷補償標準、安置方式及其安置點選擇、安置后生活成本等核心問題的自主選擇權，強調公眾參與和尊重農民意愿[33]，按照“同權同價”原則，保障農民土地增值收益。同時，通過建立和完善“增減掛鉤”試點項目立項與實施適宜性評價體系，對“增減掛鉤”試點項目批準數量和節奏進行把控引導，顯示其“試點”帶動作用。
3.5 以集中連片推進為手段
中國農村土地綜合整治實踐表明，土地整治已經成為推動農業現代化和新農村建設的重要平臺，成為促進區域協調和城鄉統籌發展的重要途徑。保障國家糧食安全是“十二五”時期中國農村土地綜合整治的首要目標，以推進新農村建設和統籌城鄉發展為根本要求。同時，農村土地綜合整治涉及領域多，牽扯到各方利益，且中國目前總體上還處于轉型發展時期，中國地域遼闊、區域自然條件差異顯著，社會經濟發展水平極端不平衡，區域農村土地綜合整治目標任務和戰略重點多元化趨勢日益顯化。人口、資源、環境和社會經濟發展的不平衡，決定了中國農村土地綜合整治不宜“照搬照抄”發達國家成熟的鄉村發展模式。此外，中國現行農村區域“田、水、路、林、村”單項整治或綜合整治思想理念、技術規范、管理體制和解決途徑等方面明顯缺乏協調。立足中國東部沿?？焖俪擎偦瘏^、中部傳統糧食主產區、西部山區以及城中村、城鄉結合部、農村腹地等不同尺度（層面）區域特色，突破現有體制機制制約，通過典型示范、技術集成、推廣應用等途徑進一步完善具有區域特色的農村土地綜合整治模式。按照“全域規劃、有序推進、分步實施、集中連片”的原則，進一步強化農村土地資源、資產與資本的“三重性”，將農村土地資源配置、土地資產收益和土地資本分配結合起來[34]，建成一批具有區域特色的土地資源利用配置、土地整治工程支撐、土地資產保障的多層次系統集成示范基地建設，形成與區域經濟社會發展階段相適宜的農村土地綜合整治理論和實踐創新體系。
3.6 政策建議
農村土地整治具有多功能性，在破解城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會一體化發展新格局方面具有全局性和基礎性作用。未來中國農村土地綜合整治應立足于改善生態環境，把生態文明建設融入農村土地整治的全過程，構建完善的生態網絡體系景觀多樣性空間格局。以適應現代農業的專業化、標準化、規?；图s化發展要求為目標導向，以明晰農民土地產權為前提，從整治重點、工程標準、建設模式、運作方式等方面進行農村土地綜合整治技術系統集成，提升農業機械化生產水平和經營效益，促進農民增收。立足中國區域自然、經濟、社會區域差異性，以集中連片推進為手段，凸顯農村土地綜合整治的區域帶動示范效應。農村土地綜合整治是一項長期性、基礎性的民生工程，資金的籌集與分配方案對整治效果影響顯著；農村土地產權界定尤其是農民的權益保護一直伴隨著農村土地綜合整治的全過程。與此同時，農村土地整治如何影響區域社會、經濟、自然生態系統及其反饋效應也是未來農村土地整治過程效應有待研究的重要內容。因此，今后應進一步加強對農村土地綜合整治過程中涉及的有關資金籌措與分配、產權調整與界定以及與區域社會經濟發展階段、鄉村基礎設施完善配套程度相適應的整治模式等方面進行研究。
4 結 論
中國到 21 世紀中葉將總體進入現代型社會，以中國社會經濟轉型發展為切入點，基于農村土地整治多功能性分析，探討轉型期中國城鄉關系發展及其農村土地綜合整治宏觀背景、現實需求。
1）當前中國社會經濟轉型將進入較為劇烈、各類矛盾較為突出的關鍵時期，立足農村、聯動城鄉，搭建新農村建設和城鄉統籌發展新平臺，是 21世紀前 20 a 中國農村土地綜合整治的目標導向和現實需求。
2）農用地整治及宜耕土地開發潛力評價、方案優選、工程規劃設計及其影響評價是目前中國土地整治研究的核心內容。
3）隨著中國土地整治工作的全面推進，開展土地整治的多區域、多尺度社會經濟、生態環境影響過程及其效應研究，是轉型期中國土地整理影響評價的重點領域。
4）農村居民點用地整治潛力意愿及其驅動機制、潛力調查與評價、整治分區與時序安排、整治模式優化與調控研究是中國農村土地綜合整治的戰略重心。
參考文獻：
[1] 宋林飛. 中國社會轉型的趨勢、代價及其度量[J]. 江蘇社會科學，2002\\(6\\)：30－36.
