《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》已由市政府同意批轉，按照“先試點、后推開”的原則，上海力爭在 2015 年前，啟動 35 個“城中村”地塊改造。其中，2014 年啟動 11 個“城中村”地塊改造試點。
什么是“城中村”？它有哪些特征？為什么要進行“城中村”改造？“城中村”改造的關鍵點在哪里？本文將對這些問題進行分析研究。
一、“城中村”及其特征
“城中村”地塊，是指在城鎮建成區或城鎮規劃區范圍內，集體土地被全部或大部分征用，原農村居民全部或大部分轉為城鎮戶口，被城鎮建成區包圍或基本包圍的自然村。與周邊城市地區相比 , 城中村有幾個主要特征。
土地特征 ：“城中村”土地屬于集體所有制土地 , 基本以農村居民宅基地為主 , 農用土地不斷減少甚至消失。
建筑特征 ：建筑物以村民家庭住宅樓為主 , 缺乏統一規劃管理 , 建筑密度較高，建筑質量較差，違章搭建較多，基礎配套設施缺乏。
人口特征 ：原住民已大多實現“城市化”或“半城市化”，多居住于城區，從事非農職業 ；村內外來人口居多 ,人員結構復雜，流動性大，整體文化素質不高，管理困難，社會治安問題較多。
經濟特征 ：城市經濟發展吸引大量外來人口涌入尋求就業機會，由于市區房租較高，大量外來人口選擇租金低、管理松但交通方便的城市邊緣區居住，“城中村”就是這類房屋的主要供應源，從而形成了獨特的“出租屋經濟”，而隨之衍生出的“駐村經濟”雖然創造了明顯的經濟收益，但大多屬于非法無證經營。
二、從城市經濟學看“城中村”改造的意義
（一）城市經濟學與“城中村”改造
城市經濟學以城市的產生、成長，最后達到城鄉融合的整個歷史過程及其規律，以及體現在城市內外經濟活動中的各種生產關系為研究對象。
1．城市經濟學是空間經濟學。傳統經濟學將勞動價值論作為理論的基石，而經濟平衡只是價值量和實物量的平衡。城市經濟學的產生彌補了傳統經濟學對空間因素的忽視，并關注空間要素在城市經濟中的重要作用，在空間范圍內對城市進行綜合研究，以實現經濟要素在空間的合理布局。城市經濟學格外重視對經濟要素之間的相鄰效益、布局效益、網絡效益和城市區域的聚集效益的研究?！按逋猬F代化，村內臟亂差”的“城中村”布局雜亂，建筑密度高，多有違章搭建，對相鄰城區造成負面影響并降低了整個城市土地的空間利用價值，需要從城鄉統一規劃的角度對其進行空間改造。
2．城市經濟學是公共經濟學。城市經濟學重點研究城市公共經濟的地位、作用、內容體系，提出調控的方法和公共經濟政策，如通過對城市土地的開發與利用、城市基礎設施、城市文化設施、公共福利設施、公共衛生設施和住宅建設等問題的研究，為政府配置公共經濟資源、提高公共經濟效益提供理論和決策依據。滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外的“城中村”，水、電、通信等基礎設施明顯落后，教育、文化、醫療等公共設施極度缺乏，有待完善健全。
3．城市經濟學是高級市場經濟學。在市場經濟中，企業生產的動力和目的是實現利潤最大化，但在城市這一經濟集合體中，不能片面追求經濟效益，更要兼顧環境效益和社會效益，而且環境效益和社會效益是不能用貨幣來衡量的。城市經濟學站在比微觀經濟學更高的層次上研究市場經濟，研究由無數單個經濟主體組成的經濟系統的運行、形成的各種經濟關系及其規律，并通過這些規律尋求城市經濟資源的最佳配置途徑，以實現城市經濟效益、環境效益和社會效益的最大化?！俺侵写濉备脑?，正是整體提升城市經濟、環境和社會效益的舉措。
（二）“城中村”改造的意義
“城中村”是我國農村城市化進程中出現的一種現象，集中反映了我國城市化進程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國城市化進程的不徹底性。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發展或向高級階段推進的結果，是城市由初期的外延式擴張向中后期內涵式發展轉變的必然趨勢，其實質屬于“內涵式城市化”或“城市的城市化”。
1．改善人居環境，消除安全隱患，提升城市形象。一方面“城中村”建設缺乏統一規劃，建筑密度高，違章搭建多；另一方面落后的基礎設施配置無法滿足日益增多的人口需求，長期處于超負荷運作狀態，使得“城中村”環境衛生情況很差，安全隱患頻出，也制約了城市品位和形象的提升?！俺侵写濉备脑?，首先要改變的是“城中村”的物理形態。
2．提高土地利用效率，盤活城市資產，使城市資產整體升值?！俺侵写濉闭紦鞘袃炠|區位，但由于規劃和管理的落后，造成土地占用率高、利用率低、產出率更低的局面。城市發展擴張對土地的需求量不斷增加，“城中村”土地的低效使用卻在浪費稀缺的土地資源。我國土地資源稀缺，城市正從粗放的外延式擴張走向內涵式集約發展，改造“城中村”，盤活低效使用的土地，能促進城市土地潛力的提高和城市經濟的發展，同時也能使“城中村”周邊的房地產升值，使整個城市資產隨著環境的改善而升值。
3．加快城市化進程，促進城市可持續發展。城市化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。作為外來人口聚居區的“城中村”對于城市化進程的推進，曾有過積極意義，但缺乏統一規劃和嚴格管理的“城中村”雖然在區域上已成為城市的一部分，然而其土地權屬、戶籍、行政管理體制仍然保留著農村的模式，在社會、經濟、環境等方面給城市帶來諸多負面影響和制約，是城市發展無法回避的問題。要提高城市化質量，促進城市可持續發展，必須進行“城中村”改造。
三、從新制度經濟學看“城中村”改造
（一）新制度經濟學理論
制度經濟學研究制度對于經濟行為和經濟發展的影響，以及經濟發展如何影響制度的演變。在此基礎上發展起來的新制度經濟學是一個側重于交易成本的經濟學研究領域。新制度經濟學理論以“產權”和“交易費用”為核心基礎，探討制度結構及制度變遷對經濟效率和經濟發展的影響。
“城中村”是正式制度與非正式制度相互博弈的結果，產權界定和維系中高昂的交易成本是“城中村”延續的關鍵原因。
1．產權理論。 新制度經濟學認為，產權是一種權利，是一種社會關系，是規定人們相互行為關系的一種規則，并且是社會的基礎性規則。產權包括所有權、使用權、收益權、處置權等，實質上是一套激勵與約束機制。只要產權界定是清楚的，交易各方都將力求降低交易費用，使資源流向成本最小而產出最大的領域，從而實現社會資源的最優配置。我國《憲法》第十條規定 ：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家即全民所有的以外，屬于集體所有?！比欢@個“集體所有”，究竟是屬于集體組織所有，還是集體組織內的成員所有，法律并沒有清楚的界定。同時，龐大的集體資產增值的剩余收入權也沒有法律法規對其如何分配作出明確規定。從這個層面理解，“城中村”產權制度以集體所有制為基礎，存在產權制度模糊、產權主體不明確的現象。
2．交易費用理論。交易費用是新制度經濟學最基本的概念。交易費用可以分為兩部分 ：一是事先的交易費用，即為簽訂契約、規定交易雙方的權利、責任等所花費的費用；二是簽訂契約后，為解決契約本身所存在的問題，從改變條款到退出契約所花費的費用。
“城中村”研究中的交易費用，是指“城中村”利益主體為達成并執行處理“城中村”問題的“契約”而產生的一切費用。這些交易費用具體包括哪些組成部分、由誰承擔、應支付多少等問題都直接關系到“城中村”的發展。
3．制度變遷理論。制度變遷理論是新制度經濟學的一個重要內容，可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。
“城中村”的這種城鄉二元結構制度主要表現在二元土地制度、人口管理制度、行政管理制度。農民從這種城鄉二元結構制度中獲益，并依賴這種制度，成為“城中村”改造的難點，如農村土地產權制度所帶來的租金收益、農村人口管理制度所產生的“計劃生育、人口遷移、宅基地分配”優勢和農村村委會管理制度帶來的集體經濟的分紅和福利等。但這種二元結構制度也造成了一定的低效運行，制度變遷勢在必行。
（二）“城中村”改造的關鍵點
1．建立明晰的土地產權制度。土地二元產權制度導致了土地利用的無序與低效狀態，要實現城中村土地合理利用的制度前提是將城鄉土地二元體制轉變為一元體制。通過改變集體土地的所有權性質，轉歸為國家所有（基本不改變原有土地用途和使用權歸屬），明晰土地產權的歸屬，將“城中村”納入城市統一規劃，這可以將土地合法地引入市場的流通，使“城中村”村集體通過盤活土地資產獲得改造資金。在明晰土地產權的基礎上，要加快建立和完善集體土地使用權的流轉機制，允許其作為資產參與市場經濟活動，這關系到實現完整產權、增加農民家庭財產收入，也是“城中村”改造的重要條件。
2．政府職能不容忽視?！俺侵写濉备脑斓慕灰踪M用與改造模式（資金籌措、拆遷方式、補償方式）密切相關。不同的改造目標和現狀可選擇不同的改造模式。而不同的改造模式中，政府作用（政府決策引導、制定規劃、出臺優惠政策，政府直接進行改造）、改造主體（政府、開發商、村集體，或者以上主體的多元組合）、改造形式（徹底重建、局部拆建、設施完善）等也不盡相同。然而不管是怎樣的“城中村”改造模式，即便政府不是直接改造主體，也要承擔制定“城中村”管理政策需支付的研究、調查、組織、宣傳等交易費用以及為執行這些管理政策而支付的監督、談判、協調、執法等交易費用。所以，各級政府必須在“城中村”改造中發揮重要職能作用
3．完善配套體制建設?！俺侵写濉备脑?，不僅僅是將建筑改建為現代城市建筑，將農業戶口轉為城市戶口，還需要相關政策配套支持。一是行政管理制度的改革，農民的市民化過程，實質上就是農村社會向城市社會的全面轉型過程。這一轉型不僅需要社會結構、社會組織的重新組合，而且在管理體制及管理方式上，也需要由農村社區加速向城市社區轉型。應該注意村集體經濟的改革和村委會責任的轉變，有效提供社區公共服務。二是社會公共制度的改革，社會公共制度包括教育、醫療、社會保障制度等。政府要出臺相關的法律法規，將“城中村”村民統一納入城市管理后，相關的社會公共制度也隨之一起由城市專職部門統一協調。建立包括養老保險制度、基本醫療保險制度在內的社會保障制度，解決村民的后顧之憂。三是村民就業制度的改革，制定相關的政策措施，將村民的就業統一納入城市就業管理并優先享受就業培訓、指導、職業介紹等。因“城中村”改造增加的就業崗位應優先安排原村民，同時對自主創業提供扶持，實現村民生存方式的轉變。
