【摘 要】文章著重研究了當今中國社會興起的一些文化工程實際上卻成為某些官員的政績面子工程，所謂“文化工程變質”的問題。文章主要從文化工程內在特點、公共部門價值取向、公共人力資源管理（官員績效評估及升遷機制）等不同角度展開原因分析，并提出了一些相應的關于解決問題的方法的思考。
【關鍵詞】文化工程；政績；價值取向；績效評估
一、文化的發展與文化工程的“變質”
近年以來，隨著改革開放進一步深入推進，我國經濟快速發展，尤其是社會的總體物質財富水平得到迅速提升。然而，民眾在溫飽問題得以解決以及其物質生活水平較快提高的同時，對精神和文化領域的需求逐步顯現和加強。不僅中央政府明確倡導加快文化建設以滿足廣大人民群眾的精神需求，各級地方政府也加大了對于文化建設的投入，各類文化事業和文化產業在政策利好和市場需求擴大的背景下進入了快速發展的階段。從2006年至今，我國的文化事業費用支出隨著這一趨勢迅速攀升，下圖（來源：中國文化部官網）顯示了“十一五”期間我國文化事業費用的變化情況：
然而，在一些地方興起的名目繁多的文化工程發生了“變質”，雖然常常以傳承和發展文化、造福民眾為口號，卻實際上成為某些官員的政績面子工程。在耗資巨大、勞民傷財的同時，原本意在保護和發揚優秀文化的項目卻成為官員升遷進階的工具。這非但沒有改善民眾精神文化生活的質量，反而給當地百姓的日常生活造成了諸多不便和負擔。據媒體報道，某省計劃投資300億元建設中華文化標志城，并高調宣布890萬元在全球征集建設方案，引發了廣泛的社會爭議。西北某省黃帝陵總共進行了兩次整修，共投資2.8億元。中部地區兩個城市計劃投入3.5億元，對黃帝故里景區進行改擴建。南方某市累計投資2億多元，新建各種“祭禹”建筑。華中某國家級貧困縣號稱投入1500萬，塑造了18米高的女媧雕像。巨大的經濟和政治利益使得“文化熱”變成了“工程戰”，“傳統保護熱”變成了“祖先爭奪戰”。據不完全統計，2003年以來，已經有數十個地方政府直接介入了類似的“文化工程”活動。文化活動的排場越來越大，檔次也越來越高，一些文化活動紛紛向“國字號”進軍。這些嚴重變味的所謂“文化工程”在很大程度上源于一些政府機構和公共部門價值取向的扭曲與管理制度的內在缺陷，而文化工程的一些內在特點恰恰又使之成為了“工程戰”的靶標。
二、文化工程的“變質”――文化工程內在特點的分析
（1）多重效益――由文化延展至經濟。許多地方政府就文化建設興起了各種主題：傳統文化的繼承、創新文化的發展、紅色文化的弘揚等等。這些文化工程在一定程度上的確起到了弘揚先進文化、豐富百姓精神生活的作用；另一方面又為當地帶來了巨大的經濟收益。文化政績工程的社會價值以及文化元素不容易被評估，其不良后果也由于缺乏參考價值而難以被測量，所以這種政績工程比傳統政績工程更具欺騙性，它將經濟建設項目附帶了一定的“文化”的色彩，而本質上與傳統政績工程沒有區別。（2）隱蔽性與低風險。在社會輿論質疑聲之下，不少地方政府仍然大力發展文化項目，其目的不過在于借“傳承文明”、“弘揚先進精神”的噱頭向中央“圈錢”和尋求政策支持。而文化項目不同于公路、樓宇、工業園區等項目建設的特點在于其隱蔽性和低風險，這些項目更具備“公共性”的特征，因而也就更為名正言順。諸多文化工程的產生為政績找到新的增長點，也更容易得到中央支持。近年來大量的財政收入投入了文化建設領域，促進了我國文化事業的較快發展。由于國家預算的審查與監督不夠完善，某些地方政府官員也積極興建類似工程，在無監督的體系中進行尋租行為。（3）社會熱點的跟風。傳承文化成為一個時代口號，政績工程也就便利地搭上了這趟時代列車。文化建設是時代的需要，也符合廣大人民的呼聲。當今社會文化建設與發展成為一個熱點，引起了一些地方政府的盲目跟風與附庸風雅。一些文化工程的大興土木不僅能夠促進經濟指標的提升進而利于官員的升遷，而且這種顯示重視文化發展的態度也利于讓上級對當地官員形成一個良好的印象。如前所述，這種“印象分”尤其是上級對自身的印象，又在官員績效評估和升遷機制中扮演了十分重要的角色。
三、文化工程的“變質”――價值取向角度的分析
（1）“委托――代理”機制的失靈。原理上，從當今社會普遍承認的“主權屬于人民”的原則出發，在政治和公共管理領域，人民與政府等公共部門構成了基本的委托代理關系，人民通過選舉代議機構等形式將權力授予政府等公共部門，政府人員則代人民掌握權力，履行管理社會公共事務、提供公共服務等責任。在當代公共人力資源管理的價值體系中，“社會公平、組織效率、政府責任”成為應有的核心導向。然而，某些地方的政府官員利用自身的權力、信息等優勢“反客為主”，不僅不合理運用手中權力為百姓造福，反而通過犧牲民眾權益的方式為自己謀取私利。從委托代理理論來看，文化政績工程以文化為招牌但違背了文化建設的基本規律，是對政府公共政策和公共財政之公共性的公然背離，是公民與政府官員間委托-代理關系的失范。（2）“利他”難以征服“自利”。實際中，文化工程的“變質”源于政府機構的“利他”角色與政府官員個人的“利己”動機產生了根本性的沖突。由于缺乏完善的有效的責任監督體系和績效評估升遷機制，官員并沒有內在的激勵與外部束縛來促使自身全身心的投入“利他”性質的工作，為自己謀求政績和職位升遷便成為其決策和行動的一個關鍵性的動機。（3）職能轉變進程的回應。在一定程度上，我國目前政府職能轉變進程仍顯緩慢，政府的行政權力對市場資源有著較大的干預和支配權力。文化工程的項目決策、申報、審批等往往均由政府操作和主導，雖然這可以有力聚集社會資源，但卻無疑給了相關官員過大的權力，并且為腐敗、權錢交易等不良現象提供土壤。建設“服務型政府”的目的在于減少政府對市場的干預，為市場良好運行建設良好的外部環境和秩序規范，同時提供各類醫療、教育、國防等重要的公共服務，最終的價值指向于“人的全面發展”。而文化工程則更應服務于“人”的發展這個根本。
四、文化工程的“變質”――從公共人力管理角度的分析
由于我國干部政績考核體系不夠科學，決策機制不夠完善，監督制約機制不夠健全，導致“政績”成為評判政府官員的首要標準，成為決定其職業前途的重要因素。因此，一些政府官員不斷尋找新的政績增長點，以謀求升遷和向上級“圈錢”。（1）績效評估的相關主體參與。
圖1
目前階段，對于政府內一般的行政工作人員的職責分類及責任與績效評定逐步走向了科學化、規范化的科學管理道路，主要以考試、述職、競爭上崗等形式決定職位升降等。但對于主要領導的工作責任與工作績效評估仍然主要由上級部門或組織機構逐層加以評估，不僅評估中的信息公開程度較低，而且底層群眾的想法與評價也很少被反映進入其評估過程（如圖1A）。這種考核體系容易導致地方政府干部只考慮力求在上級部門眼中自己的良好印象，并不太在乎普通民眾的反映。于是各類文化工程項目的快速上馬和流于表面便成了一種常態，以利于當地“突出政績”的形成。所以將普通民眾，尤其是其生活與相關項目緊密相連的一般百姓納入對官員的考評體系便顯得極為重要和緊迫。一方面普通民眾的真實評價會關乎官員的政績考核和今后的仕途道路，利于形成對官員的內在激勵；另一方面則利于形成外部的輿論監督氛圍，加強對官員權力的制約，促進政府決策更加謹慎和科學的決策。理想的模式應該是在信息充分透明的前提下，整個行政管理體系中上下互動，既有決策前的政府主導和民眾參與聽證，也有之后政府績效評估中的上層組織評定與下層民眾意見反映（如圖1B）。（2）人員升降的后續問責。干部任期不穩定、調動頻繁已成為制約干部制度改革深化的一個重要方面，也是導致政績考核不真不實不能反映領導干部工作能力的重要原因所在。
圖2
干部在任期內頻繁調動，使得政績考核不完整，也造成任期制流于形式。往往干部到達某地后會通過大規模財政赤字、犧牲民眾長期利益等做法，上馬大量項目工程，促成當地經濟社會的短期快速發展，形成良好的政績數據和突出事跡，從而其個人可以在較短時期中得到升遷（見圖2）。然而這樣的做法卻是以損害社會經濟長期發展基礎為代價的，浪費大量社會資源。（3）評估方法上定量化與定性化的結合。2004年，針對科學發展觀的要求，國家發展改革委員會與統計局，會同林業局、環?？偩?、國土資源部等部門加緊研究適合中國國情的“綠色GDP”核算體系。然而，在實際針對公務人員的評價過程里，定量化的指標仍然存在諸多問題亟需解決?！皵祿龈刹俊钡默F象則又表明恰恰在評估公務人員績效的過程中對底層民眾意見的收集和定性化的分析嚴重欠缺。
原本是為了建設文化事業、造福百姓的工程，卻成為了一些官員升官發財的優良“工具”，這種文化工程的“變質”不得不引起我們的重視。從價值取向上說，文化工程的“變質”是由于某些官員一心只謀求自身利益，將文化工程變成了給自己升遷“加分”的政績，而我國公共人力資源管理制度和官員績效評估與升遷體系的各種缺陷和漏洞則默許了種種文化工程的“變質”。
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