2013 年 3 月，《國務院機構改革和職能轉變方案》 （下稱 《方案》） 提出了行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織“直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意”,和 “建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”等改革要求。行業協會、商會等社會組織為什么需要從雙重管理制向直接登記制過渡？

直接登記制施行過程中可能會面臨哪些新的問題和挑戰？ 在 《方案》提出明確社會組織管理體制改革目標要求的前提下，仍需要對社會組織的制度現狀和制度變遷內在邏輯作深入研討?；谶@一考慮，筆者對北京、上海、深圳、廈門、無錫、溫州等地的社會組織管理現狀作了調研，希望通過對不同地區社會組織管理制度差異以及社會組織管理體制改革的實踐效果進行比較，以期取長補短，推動直接登記制下社會組織行政監管制度的完善。

一、社會組織登記管理制度嬗變及其內在邏輯

改革開放以來，中國社會組織經歷了從部門管理到行業管理、雙重管理到一元管理的嬗變。部門管理到行業管理，是政府職能的重大轉變，政府機構不再以專業經濟部門分錢、分物并直接干預微觀經濟為特征，而是簡政放權，搞活企業，同時也給行業協會等社會組織的發展提供了契機。如 1988年，政府機構改革提出了從部門管理到行業管理轉變等目標，中央撤銷了一批專業司局和行政性二級公司，相繼在中央和地方建立了一批行業協會；1993 年，中國確立了社會主義市場經濟體制的基本框架，提出要發揮行業協會、商會等組織的作用，國務院經貿委因此撤銷了原由其管理的國家內貿局等9 個國家局，成立了相應的中國輕工業協會聯合會、中國商業聯合會、中國機械工業聯合會等十大工業行業協會。

〔1〕在部門管理向行業管理轉變的同時，我國逐步建立起雙重管理制為特征的社會組織登記管理體制。如根據 1998 年 《社會團體登記管理條例》的規定，國務院和縣級以上的地方性人民政府民政部門是社會團體的登記管理機關，國務院和各級人民政府有關部門及其授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位，由民政部門和業務主管單位對社會團體實行雙重管理。在雙重管理制下，業務主管單位從社會組織登記、活動開展、年度檢查、違法行為查處等方面都深度介入到社會組織管理過程中來。

雙重管理制盡管有利用業務主管單位貼近社會組織，能夠在公共政策的制定和執行中較好地實現政策意圖等優點，但由于業務主管單位數量眾多，并分屬不同的領域和部門，由業務主管單位進行社會組織管理，在一定程度上延續了部門管理的特色，客觀上造成了社會組織的條塊分割以及缺乏競爭，并給社會組織的成立設置了較高的門檻，從而在根本上限制了社會組織的長足發展。針對雙重管理制的種種不足，各地進行了不同程度的制度創新，如 2002 年上海市成立了行業協會發展署，形成了登記管理機關、業務主管部門和行業協會發展署的三元管理模式，2004 年深圳市成立了行業協會服務署，形成了行業協會服務署和民政部門合作管理的新二元管理模式，溫州、鞍山等地還試行了業務主管單位的非政府化模式。

〔2〕近年來，社會組織管理制度創新中較有特色的制度模式是無錫市的“歸口管理模式”和深圳市的 “直接登記制”.歸口管理是將社會組織的業務管理歸口到特定的幾個部門，由這些部門行使業務主管單位職責。

2005 年無錫市進行了歸口管理為特征的社會團體管理體制改革，把 80% 以上的社會團體按照經濟類、社會科學類、自然科學類、體育類、文化藝術類分別歸口到了工商聯、文聯、體育總會、社科聯、科協五個業務主管單位，如把社會科學類社會團體歸口到社科聯，文化藝術類社會團體歸口到文聯，經濟類社會團體歸口到工商聯，自然科學類的社會團體歸口到科協，體育類社會團體歸口到體育總會。無錫市民政局與五大主管單位之間建立了密切的合作關系。此外，無錫市還建立了行業協會聯席會議制度，牽頭單位是發改委，民政、編辦、財政等為參與單位，經常開會碰頭，協商解決行業問題。相比較與雙重管理制，歸口管理制簡化了業務主管單位的數量，一定程度上減少了過多的業務主管部門所造成的社會組織條塊分割的局限。同時，由于歸口管理部門能夠代行業務主管部門的相關職責，客觀上分擔了登記管理機關的職責范圍。

直接登記制是深圳市民間化改革的主要成果之一。2004 年深圳市委和市人民政府辦公廳聯合發布了 《深圳市行業協會民間化工作實施方案》； 2006年深圳市實行了行業協會由民政部門直接登記的管理體制； 2008 年，深圳市直接登記的范圍由行業協會擴大到工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織； 2012 年，深圳市實現了包括工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態環境類 8 類社會組織的直接登記。直接登記制將社會組織與業務主管單位徹底區隔開來，通過人員脫鉤、辦公場所基本分開、財務獨立建賬、界定行業協會資產歸屬、行業協會的選舉和重大決策等事宜按照法律法規和協會章程自主決定、指導監督真正實現民間化的協會承接和行使政府部門轉移或委托的政府職能等措施，實現了工商經濟類等社會組織與原業務主管單位的有效分離。同時，通過 “一業多會”等措施，進一步推動了社會組織 “去行政化”和 “去壟斷化”.需要說明的是，直接登記制雖然是深圳市先行先試的結果，但在制度推行過程中不乏來自中央層面的支持。如在 2009 年民政部與深圳市政府簽訂的 《推進民政事業綜合配套改革合作協議》中，民政部鼓勵深圳市 “探索建立社會組織直接向民政部門申請登記的制度。民政部將此作為觀察點，跟蹤研究”,同時 “授權深圳市開展基金會、跨省區行業協會、商會登記管理試點”.

總體看來，雙重管理制是長期以來中央政府確立的主導型社會組織管理制度，這種制度相比較部門管理而言，突出行業管理，是中國社會組織管理制度的階段性創新成果； 直接登記制是深圳等地率先進行的社會組織管理制度的重大變革，以放松行政束縛和引入競爭為目標，有很大的創新價值； 歸口管理制是介于雙重管理制和直接登記制的一種中間狀態，這種管理模式一方面解決了雙重登記制下業務主管單位過多過濫、不利于集中管理的問題，另一方面，也保證了業務部門能夠分擔社會團體的監管職責，有一定程度上的可取性。由于直接登記制改革更為徹底，最終被中央政府所確認，并通過《方案》得以在全國層面予以推廣。但是，直接登記在客觀上減少了業務主管部門與行業協會之間的聯系，并可能使得原業務主管部門產生行業協會主要由登記管理機關一家管理的錯誤認識，并進而可能誘發對有關事務相互推諉的傾向，需要對直接登記制實踐中可能出現的未預期問題作專門探討。

二、直接登記制施行過程中凸顯的行政監管難題

直接登記制契合了給社會組織放松行政束縛、擴大社會組織生存空間從而推動社會組織長足發展的社會變革趨勢，不過，由于直接登記制只是社會組織登記管理方面的局部性改革，在配套性制度沒有跟進的情況下，可能在一些方面面臨挑戰。在直接登記制改革開展比較早的一些地方，已經出現了登記管理機關與其他政府職能部門職責不明、執法力量匱乏、登記管理機關行政權力和對社會組織影響力過于膨脹等一系列問題，具體而言：

（一） 登記管理機關與其他政府職能部門之間職責不明國務院社會組織的管理目標在于建立綜合監管的管理體制。如 《方案》設定的社會組織目標管理體制是 “統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制?！钡?，如何實現社會組織登記管理機關和其他政府職能部門之間 “各司其職、協調配合”,則是要謹慎考慮的問題。

在直接登記制改革實踐中，已經在部分地區出現了登記管理機關與原業務主管單位之間職權、職責不清晰，部分原業務主管部門對社會組織的消極對待，或者認為社會組織相關事宜都應該由登記管理機關處理等現象。筆者在調研過程中了解到，部分民政部門的基層工作人員認為： 原業務主管單位在社會組織的業務范圍、準入門檻等方面具有信息優勢，去掉了業務主管單位的提法之后，又沒有相關的政策出臺，原業務主管部門以沒有參與登記管理為由，推諉有關工作職責，導致了基層民政部門在社會組織管理中的角色定位非常尷尬，工作局面難以打開。調研過程中還有不少省市民間組織管理局相關部門負責同志認為，黑龍江海倫敬老院縱火案發生以后，不僅敬老院院長、副院長被免職，市民政局黨委書記、局長都被認為負有領導和管理責任而予以免職，這種處斷方式過度強化了民政部門的管理責任。

（二） 登記管理機關執法力量嚴重不足從管理走向看，隨著直接登記制的推行，社會組織進入門檻降低，后續的日常監管壓力明顯增大，管理工作的重心必然要從登記管理轉移到日常監管中來。目前行業協會等社會組織的工作重點是年檢和登記評估，但是，年檢是一種事后的管理，不能代替事前和事中的管理，等級評估只是在社會組織發展初期做的引導性工作，只應該成為日常監管的補充性措施，所以，日常監管應該成為登記管理機關的工作重心。要保證日常監管的質量和有效性，從人員和資金上加大投入是非常必要的。

從全國的情況看，只有北京、上海、天津等少數城市的民政部門有社會組織執法的專門隊伍建制。如北京市民政局執法大隊有正式編制 59 人，承擔民政執法、監察等工作； 執法大隊設有辦公室、政治部、情報技術處、法制室以及 6 個執法分隊共 10 個部門； 其中六個執法分隊分別承擔社會、民非、涉外和涉港澳臺、基金會、殯葬以及其他領域的執法工作。上海市民政局設立了民間組織管理局監察總隊，正式編制有 30 人。北京、上海以外的多數民間組織管理部門則往往只有幾個執法人員的編制，日常執法工作很難面面俱到，亟需加強力量。在直接登記制改革全面鋪開以后，日常監管很可能成為社會組織管理中最為薄弱的環節。

（三） 缺乏明確的行為規范和充足的監管手段在對民政部門調研的過程中，執法人員反映最多的問題之一是執法過程中對于違法行為的查處缺乏明確的法律依據?！渡鐣F體登記管理條例》等現行制度的共性問題是重登記、輕監管： 對于社會組織的登記主管機關、登記事項、登記程序等內容都有詳細而明確的規定，對于社會組織的違法行為類型、違法行為的處罰手段、處罰程序、監管部門的職責分工等內容，則規定得特別概括或者根本就沒有規定。這導致對社會組織一些不規范的行為難以查處，登記管理部門和政府其他職能部門之間的職責分工也無法厘清，進而如黑龍江海倫敬老院的事件處理中，登記管理部門的職責范圍可能就被夸大。

監管手段的選擇在社會組織的管理過程中也非常重要，正如國外行政法專家所云： “對于像政府規制這樣一種既復雜又專業的行為，正當性的主要淵源之一在于官僚制規制的各種工具?！?/p>

〔3〕《社會團體登記管理條例》盡管規定了警告、責令改正、責令撤換直接負責的主管人員、撤銷登記、沒收違法所得和罰款等處罰方式，但是沒有規定查封、扣押、凍結等行政強制措施，罰款也僅僅針對違法經營一種情形，并且缺乏信息規制等新型監管手段的應用?！痘饡芾項l例》在授予捐贈人向基金會就捐贈財產的使用、管理情況的查詢權的同時，對基金會不及時如實答復的情況并沒有相應規定。實踐中，由于社會組織規制手段過于單一，并且缺乏明確的程序性規定，社會組織登記管理機關在違法行為查處時，非常謹慎，能用柔性的執法方式就盡可能不用剛性的執法手段，這必然在客觀上降低了執法的效果。

（四） 登記管理機關職權事項過度膨脹直接登記制改革的初衷是去行政化，但在制度施行過程中，隨著社會組織與原業務主管單位的完全脫鉤，登記管理機關肩負著登記管理和日常監督等多項職責。等級評估、政府購買等措施的推行，進一步強化了登記管理機關的權威性和影響力，并可能在一定程度上造成社會組織對登記管理機關的依附性。

如就行業協會評估而言，2007 年國務院辦公廳和民政部分別頒布了 《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》、 《關于推進民間組織評估工作的指導意見》，民政部認為： “做好民間組織評估工作，有利于加強民間組織的自身建設，促進民間組織的自我管理和自我完善； 有利于優化政府對民間組織的監督管理，促進監管方式的科學化和規范化； 有利于增加民間組織的透明度，強化社會監督，提高民間組織的社會公信力?！钡?，過于依賴評估工作，特別是將評估工作主要集中在等級評估上，使得社會組織的工作重心被過多地轉移到應對評估工作上來。在對社會組織作短時間內的大規模集中評估的時候，評估專家的知識結構、評估經驗、專業水平等方面千差萬別，評估本身所面對的信息必然是片面的、不完全甚至是不真實的信息，在此背景下，不僅評估的準確性面臨疑問，評估制度的負面效應更為凸顯。

從社會組織的角度看，社會組織之所以愿意配合民政部門做等級評估，是因為等級評估與政府購買服務，接受政府委托事項等直接掛鉤。實踐中，政府采購投標資格一般由采購單位確定，如民政局采購公共服務一般將采購資格確定為社會組織或者民辦非企業單位，沒有涉及到企業，另外，當地采購的現象也比較突出。在民政部門同時負責政府采購資質確定、組織等級評估、確定采購資格等事項時，在一般性規則沒有充分確立的前提下，很容易造成登記管理機關事權和實際影響力過度膨脹，并誘發社會組織事務管理中的行政化程度加深。

（五） 登記管理機關設立有一定行政管理色彩的新型社會組織在直接登記制推行的過程中，還出現了一個有趣的現象： 在登記管理機關事權的擴大，而人員編制又沒有顯著增加的前提下，登記管理機關通過設立新型社會組織，委托其承擔部分職能事項，來管理社會組織發展過程中的相關事務。如一些地方的做法是培育社會組織服務平臺，服務平臺集培育扶持、公益創投、信息服務、培訓交流等多種功能為一體，是銜接政府、社會組織及服務對象的樞紐性社會組織。還有一些地方的基層民政部門則通過成立社會組織總會的方式，委托社會組織總會承擔政府的一些職能，如初步年審、評估、相關行業的培訓、交流等。

從民政部門設立這些類型的社會組織的初衷看，都為了更好地推進社會組織快速發展或實現社會組織的規范管理，但這些新型社會組織的出現，不是基于社會組織發展過程中的自身需要，而是基于民政部門管理的需要產生，在其運行過程中，也在不同程度上依賴于政府的資金扶持而存在。如何保證這些新型社會組織不會蛻變成 “二政府”,不會變成行政化的新型并更為隱蔽的形式，并且在運作過程中，能夠體現契約性治理模式的特點并起到組織和限制自由裁量權的作用，〔4〕是需要謹慎對待的。

三、直接登記制的制度完善建議

按照行動者---系統---動力學理論， “一般說來，雖然人類行動者---個體、有組織的群體、組織和國家---在他們的行動和互動中都要屈從于制度、文化以及物質條件的限制，但同時他們具有能動性……他們有意或無意地 （常常通過錯誤和行動的失?。?改變自己行動的環境，也就是說，物質和社會系統建構和影響著他們的互動。其結果是物質和制度常常不是按照行動者所決定和設想的那樣發展”.

〔5〕社會組織登記管理制度作為社會組織整體制度系統中的一個組成部分，在其發生變革的時候，需要考慮已變革制度與未變革制度間的協調，在人員編制、部門預算沒有跟進的情況下，放松登記門檻，會給基層登記管理機關帶來過大的執法壓力； 需要考慮主導制度變革的社會主體和被影響的社會主體之間的協調，作為政府主導的強制性制度變遷，直接登記制改革并不必然是社會組織或其會員的利益所在，并可能產生制度變遷的未預期后果。如在深圳市突破一業一會限制以后，電子行業先后成立了云計算產業協會、平板顯示行業協會等在內的 15 家專業性協會，如此眾多的行業協會是否會造成某種程度上的惡性競爭，并且過于碎片化的設立條件是否使得行業協會喪失了其應有的行業代表性？

所以，在變革一項制度的同時，需要綜合考慮制度所依存的社會背景和制度環境，需要在推出新制度的同時，兼顧到配套制度的完善，需要針對制度改革過程中所可能出現的未預期后果，設計相應的應對措施。對于深圳市率先推行的直接登記制改革，同樣需要從制度生成的社會系統角度去豐富和完善配套制度的內容，能考慮的制度優化措施包括：

（一） 明確登記管理機關和政府其他職能部門的職權、職責在雙重管理制模式下，登記主管機關和業務主管單位的職權、職責的劃分較為清晰，如 《社會團體登記管理條例》規定： 登記管理機關負責登記、年度檢查、行政處罰； 業務主管單位負責登記前的預先審查、年度檢查的初審、監督指導社會組織依據章程開展活動、協助執法和指導清算事宜等?！睹裾筷P于重新確認社會團體業務主管單位的通知》 （民發 [2000] 41 號） 對業務主管單位的職責范圍作了進一步的補充，將 “負責社會團體的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接受境外捐贈資助”也納入到業務主管單位的職責范圍?！斗桨浮吩谛拘袠I協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織采納直接登記制的同時，要求 “建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”,按照方案的精神，在采納直接登記制改革模式以后，并不排斥原業務主管單位在行政協會日常監管或業務活動中發揮應有作用。當前需要重點考慮的問題是，在直接登記制下登記管理機關和政府其他職能部門到底應該履行哪些職權、職責？

對這一問題的解決有兩種不同的思路，其一是借鑒工商登記的責任承擔方式，工商行政部門負責企業登記并承擔一定程度的監管責任，其他政府職能部門僅在有明確法律規定的情況下才參與企業行為監管，并承擔相應責任； 其二是考慮到原業務主管單位與本業務領域的社會組織距離最近，本領域社會組織在業務活動中離不開原業務主管單位的指導，藉由原業務主管單位的指導可以提高社會組織的管理效率，并能夠更好地實現公共政策意圖，所以，登記管理條例中指導社會組織依據章程開展活動、協助執法等職權、職責可以考慮繼續由原業務主管單位行使?？紤]到中國當前社會組織的發展還處于比較初級的階段，原業務主管單位在一定程度上參與社會組織的指導是非常必要的。當然，在考慮原業務主管單位保留部分職權、職責的時候，需要通過立法加以固化，避免過度行政束縛的回潮。

（二） 完善行政監管中的執法程序設計社會組織登記管理條例對執法程序方面規定的內容很少，這導致登記管理機關在行政執法中往往遭遇到執法瓶頸。其表現形式之一是名存實亡或者不連續辦理年檢的社會組織處理的問題。這類社會組織數量上較多，同時如果不及時處理，一旦卷入重大民事糾紛或者刑事案件，對社會的危害巨大。

但在處理這些社會組織的時候，登記管理機關面臨的選擇是撤銷登記，還是注銷登記？ 撤銷登記的問題在于撤銷以后，該被撤銷的社會組織的法律責任、資產和債權債務關系仍然存在，登記管理機關仍有必要時時關注該被撤銷的社會組織的后續事項或者糾紛處理。注銷登記則不會帶來這些麻煩，但是，注銷登記的前提是當事方要比較配合，并完成清算工作之后才可以注銷。在實踐中，各地的社會組織登記管理機關傾向性的做法是能夠引導注銷的就不主動撤銷，這種處斷方式減少了紛爭，但可能會影響到登記管理機關的執法效率，并可能導致社會組織處理過程的過度延長。所以，出現這一尷尬局面就是因為目前的社會組織登記管理條例對撤銷的情形的強制清算程序沒有作任何規定。在這方面，完全可以借鑒公司法第 184 條的規定，要求當事方在被撤銷、被法院要求強制解散等情形下承擔清算任務，不承擔清算任務的社會組織，將由公權機關組成清算組清算有關債權、債務。

在執法程序的完善方面另一重大問題是如何避免試行直接登記管理體制的改革過程中出現的政府職能部門之間職責不清、工作相互推諉的現象。方式之一是構建各部門分工合作的良性工作機制。如可以考慮由社會工作委員會等單位牽頭來建立社會組織管理聯席會議制度。方式之二是建立規范的案件移送制度，一方面，是登記管理機關內部的案件移送，如登記管理機關內部的登記部門發現違法行為應及時移送到執法部門； 另一方面，是登記管理機關和政府其他職能部門之間的案件移送，其他政府職能部門發現違法行為并且屬于登記管理機關職權、職責范圍內的事項，應該及時移送到登記管理機關，等等。

（三） 做好社會組織違法行為的類型化社會組織登記管理條例現行規定對違法行為要么未做充分規定，要么規定過于概括，缺乏可操作性，這導致執法部門在個案處理中往往裹足不前。

如對于民辦非企業單位，條例對此類社會組織的定性是 “從事非營利性社會服務活動”,但是，什么樣的活動是營利性的，什么樣的活動是非營利性的？ 不僅條例未做解釋，民政部對其界定標準也沒有成文的規定或者可以參照的標準。

在 2014 年頒布的 《深圳經濟特區行業協會條例》中，深圳市人大常委會已經對部分行業協會的違法行為進行類型化并作禁止性規定。如該條例第 48 條列舉了謀求壟斷市場、限制會員開展正當的經營活動、強制入會或者在會員之間實施歧視性待遇、限制會員加入其他行業協會、向會員亂收費或者亂攤派等違法行為類型。這是對社會組織違法行為類型化的有價值的探索。

（四） 探索社會組織信息化管理方式在深圳市商事登記改革中，深圳市政府建立了統一的商事主體登記及許可審批信用信息公示平臺，用于發布商事登記、許可審批事項及其監管信息。其中，商事登記機關公示商事主體登記、備案、年度報告提交、載入經營異常名錄、監管等信息； 市政府相關部門公示許可審批事項、許可審批監管等信息。通過建立信息化管理方式，實現了登記機關和其他政府職能之間的信息共享，有助于協調執法； 商事主體的所有公示信息處于社會監督之下，又有效地保證了信息平臺所公布信息的真實性。

在社會組織的管理中，同樣可以考慮通過探索和應用信息化管理方式，減少監管成本，提升監管效率。如通過打造社會組織登記管理的信息平臺，登記主管部門設定統一登記標準，社會組織登記以后需要將組織狀況、業務范圍等信息都發布在平臺上，由政府職能部門包括衛生、體育、消防等機構都可以從這個信息平臺查找社會組織的相關信息，從而進行對口監管，而不是把所有監管壓力都集中到民政部門。

（五） 明確社會組織法律救濟措施并提升社會組織參與治理的能力社會組織目前未實現有效治理，與中央、地方層面社會組織管理制度缺乏有效的責任約束機制是緊密相關的。應該實現責任承擔方式、處罰力度與不法行為之間的匹配，做到當事方和執法機構都有法可依，減少法律適用中不必要的爭議。同時，需要完善社會組織權利救濟制度，從制度設計上保證社會組織成長為有行動能力的社會主體。

需要特別指出的是，在制度設計過程中應該認識到，社會組織不僅僅是接受管理的一方，也同時是多元化社會治理中的一極。正如有學者指出：“主體是人，是具有自主性、能動性和自為性的人。成為主體，是人的本性的內在要求，是人的價值的根本實現。人類社會發展的歷史就是人類不斷成為主體的歷史……市場經濟本質上是一種主體經濟?！?/p>

〔6〕而在現代社會，“現代政體區別于傳統政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度……傳統政體的制度只需要組織社會上少數人的參與，而現代政體卻必須組織廣大民眾的參與?！?/p>

〔7〕只有正確認識社會組織在經濟、社會治理和法律關系中的主體性地位，才能夠妥善設計好相關制度，真正發揮社會組織的自主性、能動性等作用，才能夠真正契合社會組織應有社會職能的要求，才能夠形塑良好的政府 - 社會組織關系。

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