以村民自治為主要內容的農村基層民主政治已經在中國大地上實踐了30多年。對此， 學界存在著截然不同的兩種意見。一種觀點是村民自治制度不行了， 它已蛻變為部分村官腐敗， 牟取私利的工具， 并在一定程度上造成了農村社會秩序的紊亂； 另一種看法認為盡管村民自治存在著這樣或那樣的問題， 有些問題甚至還比較嚴重， 但這并不足以構成否定村民自治的理由。相反， 村民自治自推行以來， 在發展農村基層民主方面成就巨大。毫無疑問， 這兩種判斷各自有相應的依據， 都有一定道理。迄今為止， 農村基層民主只是在村（ 行政村） 的范圍內實行， 所以， 農村基層民主也就是村級民主。
民主， 無論怎樣定義， 都與維護權利、分配價值相關。就農村基層民主而言， 所謂“ 維護權利” 就是維護農村改革賦予農民的土地使用權及由此產生的其他權利， 而“ 分配價值” 則是分享市場經濟發展的成果。正是這兩個方面決定著農村基層民主的興起、發展及其未來的趨向。
一、農村基層民主的成長邏輯
農村基層民主的成長與農村改革及隨后市場經濟在農村的發育、發展密切相關。上世紀80年代初， 中央順應農民的愿望和要求， 實行了家庭聯產承包責任制。首先， 確認農民的土地使用權。各地在推行家庭聯產承包責任制時， 按照每人平均多少地的分配原則將土地分給各個家庭。從法律上來說， 每個人都有權利支配屬于自己的那一份土地。這與生產隊有著根本的不同： 在生產隊中， 土地的使用權既不屬于個人也不屬于家庭， 在某種程度上可以說也不屬于生產隊。因為， 在人民公社體制下， 生產隊實際上也沒有生產經營的自主權。確認土地使用權歸個人具有重要的意義， 土地使用權是農民生存和發展的基礎， 今后農村的制度建設都應當圍繞保障個人的土地使用權及由此衍生出的各種權利展開， 村民自治實質是擁有土地使用權的村民的自治。其次， 明確土地的承包經營單位是家庭， 家庭因而成為從事農業生產的組織， 同時也是市場的主體。雖然土地是平均分配的， 但卻是分到每個家庭的。這樣做有其必然性。人類自進入文明時代后， 在商業、市場未對農業產生根本性影響或對農業進行重大的改造之前， 家庭都是從事農業生產最合適的組織。與生產隊相比， 家庭也更有效率。生產隊是計劃經濟的產物， 是國家運用強制力量建立起來的農業生產組織， 它漠視人與人之間的差異， 否定個人的能力， 抹殺人的意愿， 無力刺激人的生產積極性， 當然無法提高勞動生產率。家庭則不同， 土地實行承包經營， 種什么， 怎么種， 都由家庭決定， 勞動成果完全歸家庭支配， 這就改變了激勵機制， 大大提高了農民的生產積極性， 掌握了生產自主權的家庭自然能創造出比生產隊更高的效率來。家庭不僅僅是從事農業生產組織， 也是中國開始發育的市場的主體之一。家庭只要完成了國家規定的上交糧食等任務， 可以將部分剩余糧食拿到市場上去出賣， 也可以根據市場的需要種植經濟作物， 獲取更大的收入， 家庭由此卷入到市場經濟的發育、發展之中。農村生產組織形式上的重大變化， 必然要求政治上層建筑作出相應的調整， “ 政社合一” 、國家權力對農民的生產與生活進行直接控制的人民公社體制已經不合時宜， 需要構建一種以保障家庭農場生產秩序為目標的新體制， 村民自治就是在這種背景下登上歷史舞臺的。為了適應農村生產組織形式的變革， 國家對農村的管理體制進行了重大改革， 廢除人民公社體制， 在鄉（ 鎮） 設立人民代表大會和人民政府， 作為國家的代表對農村行使管理權， 村實行自治。這一新的管理體制被華中師范大學張厚安教授恰如其分地概括為鄉政村治。鄉政村治體制的建立， 表明國家權力不再像以往那樣直接深入到村， 甚至干預農民的家庭生活。
國家權力從村中退出， 在鄉（ 鎮） 與農民家庭之間形成一個權力“ 真空地帶” , 為農村基層民主釋放出一個生長的空間。
現行的農村基層民主是建立在維護家庭農場生產秩序的基礎之上的， 這可從中國第一個實行民主選舉的村的實踐中得到證明。1980 年2 月，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊（ 今屬宜山市屏南鄉）果作村每個家庭派出一名代表， 選舉產生了由5人組成的果作村村委會， 并根據得票多少選出了村委會正副主任。當時成立村委會的背景是： 農村實行包產到戶、包干到戶的責任制后， 出現了新的情況，如偷盜、賭博、瓜分集體財產、亂砍濫伐山林、無人維修管理水利設施等.這些問題， 實際上對剛剛獲得土地經營權的家庭構成了巨大的威脅。
偷盜， 特別是偷牛盜馬， 足以對家庭農場的生產活動產生致命性的影響。正因為如此， 合寨大隊各村建立村委會后一項重要工作就是成立巡邏隊， 維護本村的治安。亂砍濫伐山林， 就會導致雨季山洪暴發， 沖毀農田； 而無人維修管理水利設施， 則會致水利設施廢棄， 降低農業抵御自然災害的能力。所有這一切歸結到一點， 就是破壞家庭農場的正常生產秩序。這些問題的產生， 有其制度上的根源， 生產大隊并不是一個單純的生產組織， 它還有社會管理的功能。實行家庭聯產承包責任制后， 生產大隊迅即名存實亡， 但卻無任何機構來承擔其社會管理功能， 而這對于家庭農場來說又是必不可少的。當然， 建立村委會不是簡單地把原生產大隊的社會管理功能接收過來。因為， 村委會面對的不是以往毫無權利的生產隊， 可以采用簡單粗暴的管理方式，而是擁有生產經營自主權的家庭， 必須尊重每個家庭的土地使用權。更重要的是， 村委會成員的報酬部分來自于農民上交的勞動產品。在實行土地承包經營時， 每個家庭不僅要“ 交足國家的” , 還要“ 留夠集體的” , 這“ 留夠集體的” 部分轉化成為村委會成員的報酬。既然村委會成員的報酬部分來自于村民， 那么， 他們與村民之間就存在著某種程度的契約關系。正是這種契約關系使得新的村委會不再是人民公社成立之前的村委會的翻版， 而是在全新的基礎上構建村委會與村民的關系， 即村委會的權力來自于村民的授予， 受到村民的制約， 且權力的行使服從、服務于家庭農場這一目的。為了體現這一點， 采取民主選舉， 體現權力的授受關系是必然的選擇。彭真在1982年7月22日全國政法工作會議上的講話中肯定了村民創造的這一民主形式： 村民委員會過去是有過的， 中間一個時期沒有，近幾年有些地方又建立起來了， 是群眾自治性組織， 大家訂立公約， 大家共同遵守， 經驗是成功的，應普遍建立。有些地方村民或鄉民委員會搞鄉規民約， 規定不準偷、不準賭、不許會道門活動、不許游手 好 閑 不 務 正 業 等， 很 解 決 問 題， 群 眾 很高興.
剛實行家庭聯產承包責任制時， 各個家庭在經濟上盡管有差別， 但差距并不大。然而， 中國的經濟改革從一開始就是市場取向的， 改革的最終目標是要在中國建立市場經濟體制。既然是發展市場經濟， 那么農民就不可避免地發生分化。經過上世紀80年代大約10年左右的發展， 到90年代初已經顯現出農村社會的巨大分化。一部分從土地上游離出來的農民轉而從事工商業， 或辦工廠， 或開商店， 收入大為增加， 成為農村的富人（ 企業家） .
大部分農民仍然耕田種地， 向市場出售部分剩余糧食和農副產品， 雖然經濟狀況比以前改善了， 但與富人相比收入確實是不多， 逐步“ 淪為” 村里的窮人。與經濟收入逐步擴大相聯系， 人們的社會地位也發生著顯著的變化。富人逐漸成為村里人們羨慕的對象， 社會地位提升， 大多數人的地位則下降了。富人基于兩個方面的原因逐漸對掌控村級公共權力產生了興趣。一是維護既有的經濟社會地位， 謀取更多更大經濟利益的需要。富人在起家時， 雖然社會環境相對寬松， 但絕非沒有權力的干擾。新成立的村委會從主任到委員， 大多是在人民公社時期擔任過生產大隊、生產隊領導的人， 他們面對這些農民的快速致富， 心里逐漸失去了平衡，在治村過程中開始給這些富人設置障礙。富人漸漸感覺受到了壓制， 產生了保護和擴大自己利益的動力， 于是把目光轉向了村級公共權力。二是滿足農民的崇官心理。幾千年來， 中國就是一個官本位社會， 官本位思想根深蒂固， 社會中任何一個階級、階層都不能擺脫， 農民當然也無法置身其外。富裕起來的農民， 自然想通過當村干部這樣的方式滿足做官的欲望， 同時也借此提高自己的社會地位和政治地位， 而村級選舉則為他們提供了現實的通往村級公共權力組織的通道。農村的經濟、社會和政治環境發生的巨大的變化， 這必然會在農村基層民主政治的實踐中反映出來。
根據以上分析， 我們可以對農村基層民主的成長邏輯作一簡略的表述。農村改革初期， 面對國家權力回縮至鄉（ 鎮） 后重構國家與農村社會之間關系的任務， 國家尊重農民的首創精神， 肯定了村民選舉村委會， 村委會代表村民治村這一形式， 并將其推廣到全國。在農民沒有發生劇烈分化， 或外部資本未進入鄉村攪動農民的生活時， 農村基層民主制度運轉良好。隨著市場經濟的發展， 農村社會出現了分化， 富人自然要運用自己經濟實力影響該制度的運作。他們采取賄賂村干部的做法， 以求保護自己的經濟利益， 結果在上世紀80年代中后期出現了村干部腐敗。在富人擴展利益與其他村民發生沖突時， 村干部總是站在富人一邊， 由此引起廣大村民的極大不滿。村民們普遍認為， 村委會主任、委員候選人由上級組織提名， 不能反映村民的意愿， 這些人在當選后未能很好地維護他們的利益。他們強烈要求改變候選人提名的方式。從90年代初開始， 一種新的村委會組成人員候選人產生方式在全國范圍內逐步鋪開來， 這就是“ 海選” .海選使候選人的提名權轉移到村民手中， 村民不再像以往那樣， 只是在上級組織推薦的候選人中作出選擇。村委會選舉遂由非競爭性或半競爭性選舉轉變成為競爭性選舉。海選是農村基層民主發展中的重大轉變： 從形式上看， 村民成為了名副其實的選民， 他們手中的選票決定著誰能當選， 農村改革前就擔任村干部的那些人， 相當一部分在采用新的選舉方式后被淘汰出局； 一批新人當選為村干部，其中一些人確實起到了致富帶頭人的作用。但也有部分人依靠自身經濟實力， 動員一些村民推薦他們為村委會主任或者委員候選人， 在初選和正式選舉中出錢收買村民， 從而成功當選。他們在控制村級公共權力組織后， 運用公共權力在本村礦產資源的開采、土地流轉、上級分配到村的財政資金的使用等方面大肆謀取個人利益。顯然， 他們的腐敗已經不同于以往的村官的腐敗。以往的村官腐敗多是收取別人的錢財， 或者挪用上級政府給村的補助金； 現在的村干部腐敗則利用村級公共權力攫取本村的各種資源， 特別是土地資源和礦產資源。這樣， 農村基層民主制度運行的實際后果是村級公共權力開始侵蝕自身的基礎。為了保證這一制度能夠繼續發揮穩定農村社會的作用， 國家在采用海選的同時推進規范村級公共權力運行的制度建設， 村民代表會議、村務公開、村財務公開等制度得以建立或強化。進入21世紀， 為了使財政獎補落到實處， 普遍采取了“ 一事一議” 的形式。這些制度在一定程度上對富人掌控下的村委會及村黨支部構成了約束， 但并不能從根本上解決農村基層民主發展中的難題， 農村基層民主發展需要突破現行制度架構的束縛而獲得新的形式和內涵。
二、農村基層民主的發展前景
村干部運用村級公共權力攫取本村土地等資源， 表明農村基層民主的基礎正在發生變化， 已經到了需要認真思考、重新規劃與設計農村基層民主制度的時候。
上文已經述及， 上世紀80年代初， 獲得土地使用權的家庭農場成為了市場的主體之一， 但它只是市場經濟發育的條件， 不能成為驅動市場經濟發展的力量。推動市場經濟在農村發展的力量是從農民中分化出來的富人（ 企業家） .他們經商辦企業，將千千萬萬個家庭農場與城市聯系起來， 使之深深卷入到市場經濟的發育、發展過程之中， 家庭農場也因此分享到市場經濟所帶來的一些成果。在這一過程中， 農民企業家學會了駕馭市場的本領， 積累起進一步發展所需要的原始資本。正如北京大學張維迎教授所說的那樣， 上世紀80年代中國經濟的 發 展 在 很 大 程 度 上 要 歸 功 于 農 民 企 業家.進入90年代以后， 這些農民企業家除了繼續從事工商業之外， 開始將資本投入到土地中（ 城市資本也有這樣的行動） , 建立農業生產企業或農業產業公司， 用市場化的方式經營土地， 創造出比家庭農場更高的生產率。農業企業（ 公司） 作為生產組織比家庭農場更有效率， 原因在于它是一種新型的農業生產組織。農業企業（ 公司） 產權明晰，固定資產屬于它， 流動資本亦是它的， 并且它是一個適應市場需要的、完全生產性的組織。家庭農場則不同， 最主要的資產---土地僅有使用權， 況且不能上市交易（ 也沒有相應的市場供其交易） , 相對于農業企業（ 公司） , 產權較為模糊。家庭農場也不是完全的生產性組織， 在很大程度上還要負責全家人的消費， 它的生產活動既有面向市場、適應市場的一面， 也有維持生存的一面（ 這方面的支出占了家庭支出的相當部分） .農民企業家轉而投資于土地等， 必然要與家庭農場爭奪土地等資源， 壓縮家庭農場的生存與發展空間， 家庭農場發展的外部環境逐漸惡化。與此同時， 隨著城市工業化的持續推進， 越來越多的農民特別是年輕人離開農村外出打工， 又使家庭農場因缺乏青壯年勞動力而失去活力， 家庭農場總體上呈現衰敗之勢。由此產生幾個直接關系著農村基層民主未來發展的問題。
（一）富人（企業家）同家庭農場爭奪土地等資源的行為是否有利于推動農村基層民主的發展？
富人投資于土地是一種市場行為， 將使土地得到有效率的利用。他們逐步將原本只是作為農民生存依靠的土地變成為一種商品， 對其進行市場化的經營。仍留在農村的農民也將逐漸被市場化， 變成為在農業企業（ 公司） 工作的勞動力， 即農業工人。農業生產企業（ 公司） 的經營促使農業生產率大幅度提高。土地、農業勞動力的市場化， 實際上是富人借助于資本， 依靠市場的力量對農村進行的一場深刻的社會變革， 這場變革的影響和意義非同尋常， 它將超過包括實行家庭聯產承包責任制在內的任何一次農村變革。如果變革一旦完成， 它將從根本上改變幾千年來中國農村的面貌， 一個被市場化了的農村將取代自給自足的農村。因此， 富人爭奪土地等資源的行為， 從根本上來說是順應了中國市場經濟發展的要求， 有利于中國的長遠發展， 這其中包括了農村基層民主的發展。當然， 土地市場化、農村勞動力市場化趨勢的不可逆轉， 不等于所有家庭農場就此消失， 一定數目的家庭農場肯定也會在中國的農村繼續存在下去， 即使是在發達國家， 雖然農業生產率主要是由大型的農業企業（ 公司） 創造的， 但也還有一定數量的家庭農場存在。
不管怎樣說， 富人推動的土地等市場化將徹底改變農村基層民主制度運行的基礎和外部環境， 為農村基層民主的發展注入新的動力。
（二）怎樣看待富人利用現行的農村基層民主制度來獲取土地的方式？
富人投資于土地， 推進土地的市場化， 這本是市場經濟在農村深入發展的正常表現， 但他們卻是依靠村級公共權力強制取得土地。這一方式飽受詬病， 造成這種狀況的原因在于中國土地制度存在著缺陷。一是農民只擁有土地的使用權。依據產權理論， 沒有土地的所有權， 農民就不能自由處置土地。二是缺乏公開的土地市場供農民轉讓使用權。雖然國家給予了農民較長的承包期限以穩定土地的使用權， 但卻沒有建立公開的土地市場供農民流轉土地， 農民便不可能利用市場獲取收益或者保護自己的經濟社會權利。相反， 農民私下交易盛行， 土地使用權發生糾紛時不能通過正常的途徑來解決。這種交易方式決定了土地流轉只能是小規模地進行， 無法適應土地集約化經營的趨勢， 當然不能滿足富人那種市場化經營土地的需要， 故而富人選擇了運用公共權力強制推動土地流轉的道路。
這條道路就是通過賄選， 收買選民， 從而當選村委會主任或者村黨支部書記。然后， 利用掌控的村黨支部和村委會， 以公共權力組織的名義強制推進土地的流轉。對于富人來說， 采用這一方式的好處是顯而易見的， 既能實現集中連片經營土地的目標，又能壓低轉讓的價格， 獲取最大的利益。同時， 由于土地被流轉， 缺少土地的農民可以到富人的農業企業（ 公司） 打工， 變成了事實上的農業工人， 這就解決了農業企業（ 公司） 的用工問題。毫無疑問， 富人采取的這一方式必然會遭到農民的反對， 因而出現各種各樣的沖突， 群體性事件頻發在所難免。對于富人當前取得土地的方式， 從根本上來說不是富人想做這樣的選擇， 而是農村產權制度不健全、土地市場缺失造成的。
（三）如果說農民注定要失去賴以生存的土地等資源，那么，將如何維護農民的權利？
土地是農民生存的依靠， 這是再淺顯不過的道理。在今天的中國， 土地仍然承擔了保障農民生存， 維護整個社會穩定的重要功能。盡管大量的農民離開故土， 到城市里打工， 獲得了不錯的收入， 然一旦遇上經濟危機， 大批的農民工就會返回故里。
如果沒有了土地， 農民工就回不去， 這勢必給中國的社會穩定帶來巨大的壓力和威脅。但是， 市場經濟在農村的深入發展， 又必然要求是農業企業（ 公司） 而不是家庭農場來經營土地。從長遠看， 大量的農民持有土地（ 哪怕是僅有土地的使用權） 是不利于中國現代化的完成的?？v觀世界各國的現代化歷程， 現代化完成的一個重要標志就是農業人口減少， 在全部人口中， 只占很小部分。因此， 身份是農民， 干的卻是工人的活， 或農民亦工亦農， 只是中國現代化特定階段的現象?？梢灶A計， 隨著現代化的推進， 農民將土地流轉出去或失去對土地的支配將是不可避免的趨勢。這就向人們提出了如何維護農民權利的問題。應當肯定， 試圖將大量農民限制在土地上， 或者繼續堅持家庭持有土地使用權，由它組織農業生產的形式是無法真正保護農民的權利特別是經濟權利和社會權利的。這是為什么呢？因為土地的市場化經營要求有一定的規模， 家庭農場就是因規模過小不能很好適應市場經濟的。
再說， 土地的總量是固定的， 土地的供應是有限的，要在維持現有的家庭農場數目的基礎上實現提高農業生產率、保障農民權利已經變得不可能?？尚械倪x擇是建立規范的土地市場， 農民通過市場將承包地、宅基地等流轉出去。從長遠來看， 國家還應當賦予農民土地所有權， 使農民能夠從土地的交易中獲得更多的收益， 以便支持他們進入城市生活。同時， 國家應當有針對性地解除針對農民進城而設置的各種限制， 創造條件， 使農民能夠在城市立足。只有妥善解決維護農民權利的問題， 才能加速中國的現代化進程， 也能為農村基層民主的發展創造出新的空間。
（四）家庭農場的衰敗乃至于部分消失將會對農村基層民主的發展產生什么樣的影響？
土地市場化加劇土地的流動， 實現土地的集約化利用， 提高了農業生產率， 也必然帶來家庭農場的衰敗， 一部分家庭農場因無法適應市場經濟的發展而日漸消失。農村社會的這一結構性變化將會對農村基層民主的發展產生重大而又深遠的影響。
在任何社會， 有兩類組織至關重要， 其一是生產組織， 其二是分配或調節生產活動的組織。實行家庭聯產承包責任制后， 家庭農場成為農村社會中最主要的生產組織， 承擔著經營土地的任務； 鄉（ 鎮） 黨委和政府、村黨支部和村委會則是分配或保障生產活動的組織， 其中村黨支部和村委會又與農民的生產、生活直接相關。隨著土地等資源市場化的推進， 越來越多的農民把土地流轉出去， 家庭農場的生產功能日益衰減乃至于變成僅僅是家庭成員生活的組織， 將使建立在維護家庭農場生產秩序基礎之上的上層建筑變得過時， 農村基層民主的發展已經到了需要進行重大的制度調整或設計的階段。
具體說來， 農村社會市場化的推進， 土地等資源日益得到更加有效率的利用， 越來越多的農民從農村轉移出來， 家庭農場的衰敗乃至于大量消失，將使支撐現行農村基層民主制度---村民自治的基礎不復存在。變革現行的鄉政村治體制， 將民主從村一級提升至鄉（ 鎮） 一級， 從村民自治轉向鄉鎮自治， 是中國農村基層民主發展的方向。在村民自治的制度架構下， 一個村的資源只能支撐起為數不多的農業生產企業（ 公司） , 形成了少數的富人和大多數普通村民并存的格局： 大多數村民由于經濟實力有限， 無法對富人構成制約， 這是村級選舉出現賄選、村干部濫用權力損害村民利益的經濟根源。
而逐步轉向鄉鎮自治， 則是在更大的范圍內引入競爭者， 即有更多的富人參與競爭， 從而有可能避免在村的范圍內出現的少數富人獨大， 扭曲村治的狀況。三、結語農村改革后市場經濟的發育和發展構成了農村基層民主成長的根本推動力?，F行的農村基層民主（ 村級民主） 的制度架構是適應市場經濟發育階段的需要的， 即維護家庭農場生產的正常秩序。
擁有土地使用權的家庭以全體成員或選派代表的形式參與自治， 所以， 現行的農村基層民主（ 村級民主） 實際上一種大眾民主。當市場經濟有了一定發展， 特別是從農民中分化出來富人（ 企業家） 在積累起必要的資本轉而投資于土地等資源的時候， 由于農村的產權等制度沒有進行相應的變革， 不能通過市場方式獲取土地等， 富人就采取了利用現行的農村基層民主制度， 通過政治途徑來取得土地等的方式。在此基礎上， 他們建立農業生產企業（ 公司） 經營土地等。農業生產企業（ 公司） 是市場經濟的產物， 在經營土地等方面創造了遠比家庭農場要高的生產效率。正是這一農業生產的新的組織形態決定了農村基層民主應從村民自治轉向鄉鎮自治的必然性。鄉鎮自治已與村民自治有著根本的不同，它是建立在市場經濟充分發展， 土地、農村勞動力已經市場化， 絕大多數的農民流入城市等基礎之上的， 從本質上來說， 以鄉鎮自治為主要內容的農村基層民主已演變成為一種精英民主。當然， 推行鄉鎮自治涉及到國家政權組織層級的調整， 牽涉的利益面更廣； 再加上富人推動的土地等市場化進程也才剛剛開始， 尚未取得重大進展， 從村民自治發展到鄉鎮自治肯定是一個漫長的過程。但是， 方向是確定的， 國家的作用就在于如何通過制度變革加速這一進程。
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