地上地下空間作為戰略性和新型國土資源，其經濟和生態價值隨著現代城市立體化、可持續化發展理念的增強而逐漸凸顯。上海地上地下土地空間的分層利用率非常高，形成以地上、地表和地下立體利用模式，而且呈現出成片開發、互聯互通、結構復雜、功能多樣的特點。但在開發利用的過程中，由于欠缺土地空間權利歸屬的法律法規和必要的地下地籍管理，造成土地空間產權不清晰，主體不明確，引發很多不必要的糾紛。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第136條關于“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”的規定，第一次在法律上對土地的立體空間使用權進行了明確。
根據《物權法》的規定，國土資源部于2007年12月修訂了《土地登記辦法》，其中第五條中明確規定：“土地以宗地為單位進行登記。宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間?！彪m然《物權法》和新修訂的《土地登記辦法》對土地空間使用進行了規定，但現有的國家法律和地方法規對地上地下土地使用權的設置和管理均在探索階段，尚未形成完整體系，對地上地下空間開發和利用也缺少統一的、系統的整體考慮。為建立資源集約型的城市，規范地上地下空間的有序開發利用，實現城市的可持續發展，研究地上地下空間的權利設置和權屬管理十分必要。
1、 土地空間權利管理
1.1 國家層面
2000年8月，國土資源部在答復廣東省國土資源廳《國土資源部關于地下建筑物土地確權登記發證有關問題的復函》（國土資廳函[2000]171號）文件中，主要明確了兩點內容：第一，結建地下工程，確定為土地使用權，地下建筑面積計入總面積，并按比例參與地表土地的面積分攤；第二，單建地下工程，確定為土地使用權（地下），投影到地面進行登記，在不違法規定用途、使用條件的前提下，可以進行出租、轉讓和抵押。很顯然，為了國家公共利益的需要，在法律沒有明確規定的情況下，國土資源部的這份復函就已明確了地下空間的土地使用權性質，這與2007年頒布的《物權法》規范是一致的。
2007年10月實施的《物權法》，成為規范土地空間權利最大的民事法律依據。特別是第136條關于“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”的規定，真正確立了在地表之外，土地的上空和地下可以獨立設立建設用地使用權。地下空間使用權人可以在地下空間土地上建造建筑物、構筑物及其附屬設施，依法享有地下空間的使用和收益權利。
2007年12月出臺的《土地登記辦法》，第5條規定“宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間”?？梢哉f，為我國地下空間三維地籍管理提供了基本的法律依據和原則性規定，用以指導地方性立法和生產實踐。國土資源部于2007年開始在上海、天津、重慶等重點城市開展全國地上地下土地權利調查試點工作，旨在通過調查和研究，制訂地上地下土地空間權利確權登記的具體政策。
1.2 上海地方
上海于2003年明確商品房附屬地下車庫可以租售，僅供該商品房小區內的房地產權利人購買，但不單獨發證，地下車庫（位）的車位號、面積等在所屬的房地產權證附記欄內注記。2005年明確結建民防工程經過竣工驗收備案的可以辦理房地產登記。
2006年7月20日，上海市政府出臺《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，成為我國第一個專門就地下空間權屬登記出臺規定的省市。該規定適用于地下空間開發建設的用地審批和房地產登記，既包括結建工程，也包括了單建工程，但因管線鋪設、樁基工程的情形除外?！对囆幸幎ā穼Φ叵驴臻g的供地方式、權利范圍和產權登記等內容做出了明確規定：（1）在供地方式上，有出讓和劃撥兩種方式。單建地下工程屬于經營性用途的，出讓時可以采用的協議方式；（2）關于用地范圍，規定明確：地下土地使用權建設單位應當在經批準的建設用地范圍內依法實施建設?？⒐ず?，該地下建（構）筑物的外圍實際所及的地下空間范圍為其地下土地使用權范圍；（3）關于產權登記，按照規劃許可證明確的水平投影和起止深度記載，并注明“土地使用權范圍為實際所及”。對2006年9月1日前經批準建造的地下建（構）筑物，在申請房地產登記時，不需要地下部分的建設用地批準文件。
2008年10月，按照《試行規定》的操作辦法，華盛街地下商場獲得了第一個單建地下空間的房地產權證。截至2013年底，已經有延中綠地廣場、上海南站廣場等一批單建地下工程先后完成了地下空間房地產登記。
2、 土地空間權利體系
以立體方式利用土地，已成為城市建設和發展的必然趨勢。隨著土地利用方式的立體化，必須有與之相適應的土地權利模式。從法律角度分析，土地空間權利實質上是一種土地權利，只不過從傳統的平面利用轉化到立體空間利用。以城市土地空間利用為研究對象，其權利體系應該包括土地的所有權、用益物權、擔保物權和債權。其中，用益物權包括建設用地使用權和地役權，擔保物權包括抵押權等，債權包括租賃權、借用權等。
2.1 土地所有權
土地所有權是指土地所有權人對自己的土地，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。我國實行土地的社會主義公有制，基本制度是土地的所有權和使用權的分離制，法律規定了城市建設用地國有化。因此，按照我國基本法的規定，在城市土地立體化利用以后，土地空間權利的所有者為國家。在所有權的行使方面，國有即是全民所有，權利主體單一和特定。國有土地所有權管理實際處于虛化狀態，沒有通過行政審批或技術手段對國有土地所有權進行設定。
2.2 用益物權
土地用益物權是指非土地所有權人對他人所有的土地享有占有、使用、收益的排他性的權利。在城市土地空間權利中，納入有效管理的用益物權包括建設用地使用權和地役權。
（1）建設用地使用權
土地空間建設用地使用權區別于我國傳統意義上的土地使用權，是著眼于土地的立體利用而設立的，具有新的權利內容。所以，土地空間建設用地使用權的效力不局限于地表土地的占用范圍，還及于立體的、多面的空間范圍，不僅能夠在土地各層分別設立，而且還必須保障所設定權利的各層土地空間充分利用。為了確保土地資源物盡其用，在已設立了地表土地使用權的上、下空間均可再設立建設用地使用權，但新設立的地上、地下建設用地使用權，仍然需要直接或間接與地表土地面相接觸，相互之間發生的是平面或立體的相鄰關系。所以為了避免損害其他用益權人的利益，在新設立地上、地下建設用地使用權時，應當保護相鄰土地權利人已有的權益，在征得相鄰土地權利人同意的前提下進行設立，才可以更好地保護其各自利益，協調發展。
為保護依法獲得土地使用權的投資者的合法權益，需要明確地上、地下建設用地使用權，具體包括建設用地使用權的主體、權利范圍、責任和義務等內容，其中最重要的應當是明確權屬的界線范圍?；谌S地籍研究分析，地上地下建設用地使用權的界限范圍應包括平面范圍和豎向范圍。根據當前的可操作性，平面范圍可以采用目前的地表土地權利范圍，豎向范圍則考慮三維地籍管理的需求，可以將地表土地使用權的范圍在豎向上進行延伸，上至建（構）筑物頂端，下至最深基礎平面。同一地表平面投影的地上地下建設用地使用權在豎向上可以分層設立，各權利范圍之間應當滿足支持層和隔離層的深度要求，新設立的地上地下建設用地使用權不得損害已有的地表、地上或地下空間使用權。
（2）地役權
地役權是指為使用自己土地的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人土地的權利。地役權采取簽訂書面地役權合同的方式設立。當事人要求登記的，可以向登記機關申請地役權登記。未經登記的，不得對抗善意第三人。
地役權的期限由當事人約定，但不得超過供役地和需役地建設用地使用權的剩余期限。地役權是基于地役權合同而取得的土地利用權利，包括了一定的占有和使用權能。
2.3 擔保物權
土地擔保物權是指為確保債權的實現而設立的，以直接取得或者支配特定土地的交換價值為內容的權利。常見的土地擔保物權是土地抵押權。土地抵押權是指建設用地使用權人在法律許可的范圍內不轉移土地占有而將建設用地使用權作為債權擔保，在債務人不履行債務時，債權人有權對土地使用權依法處分，并以處分所得的價款優先受償的擔保性土地權利。土地抵押權的權能內容并不直接包括建設用地使用權土地權利的相關權能，而是一種針對擔保物價值的優先受償權。
2.4 土地債權
土地債權是一方請求他方為一定行為（作為或不作為）的民法上權利。和物權不同的是，債權是一種典型的相對權，只在債權人和債務人之間發生效力，原則上債權人和債務人之間的債之關系不能對抗第三人。債權法保護的是財產的流轉關系，一般具有靈活性而缺乏穩定性。但土地的利用，特別是持續利用，需要長期的穩定性，因此財產法上有一個重要的發展趨勢，即債權的物權化。債權物權的一個重要表現是租賃權的物權化，這可以穩定土地利用關系，保證土地的持續利用。
3、 土地空間權利登記
3.1 登記現狀
地表土地的商業、辦公、住宅等，依照權利人的申請進行房地產統一登記，產權清晰，不存在政策問題，基本全部發證。地上的市政、架空道路、過街廊橋等大多以劃撥方式取得建設用地使用權，由政府機構負責建設、運營和管理，具有典型的社會公用性質，一直以來較注重規劃和使用，弱化土地的權屬管理，雖然其占用土地可進行登記，但實際上極少有確權登記方面的訴求。上海市政府2006年出臺《上海城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，明確了自2006年9月1日起，將地下空間納入用地審批和房地產登記范疇。目前上海全市取得房地產權證的地下空間大多是結建地下工程。單建地下工程由于用地審批和房地產登記納入政府管理的時間較短，審批和確權情況相對比較復雜，全市范圍內的確權登記工作尚在推進中。
3.2 登記對象
國土資源部于2007年12月修訂了《土地登記辦法》，其中第五條中明確規定：“土地以宗地為單位進行登記。
宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間?！边@一規定為空間產權登記提供了基本思路，空間產權登記權利對象為以空間建設用地使用權、地役權和抵押權等權屬性質為核心的法律信息，登記客體對象為以空間建設用地使用權宗地為核心的物理屬性信息。地上地下統一登記的實體權利對象，包括空中建筑連廊等涉及的地上空間；各種建構筑物等涉及的地表空間；地鐵車站、地下停車庫（場）、地下工業、倉儲、商業、辦公等涉及的地下空間等。
3.3 登記流程
建構筑外圍實際所有土地空間范圍為權利范圍，只有在建構筑竣工驗收完成后，才能調查掌握這一信息，也就是說空間建設用地使用權的初始登記時點應該是建構筑竣工驗收完成后。為了解決開發主體利用空間資源辦理抵押融資等權益保障問題，可以在初始登記前設置一個預登記環節。預登記是在用地審批完成后，依據土地審批，以空間的地表最大投影界線上下拉伸為側面，起止高度或深度為頂面或底面的立體空間或其間某一位置進行記載。
3.4 登記內容
土地空間登記的內容應反映土地空間實體的質和量方面的要素，具體包括權屬來源、權利主體、權利客體以及與該三個方面直接相關的其他內容。其中，登記的權屬性質主要包括建設用地使用權、地役權和抵押權等。權屬來源是指使用權人最初取得權利的方式，在申請登記時，權利人應當提交權屬證明文件。權利主體主要包括建設用地使用權人、地役權人和抵押權人等，可以是自然人、法人或其他組織；權利客體信息，是土地空間登記的核心內容，包括三維宗地的物理屬性信息和法律屬性信息。
登記的具體內容在傳統登記基本信息的基礎上適當調整。其中，對應于宗地面積數據，可增加宗地空間體積的登記；對應于使用條件中建筑限高、容積率等數據，可增加空間起止高程的登記；對應于土地價格（土地取得價格、交易地價、土地抵押金額）數據，可拓展至地表空間、地上空間和地下空間的價格的登記等。
3.5 登記方法
地表空間確權范圍為三維空間，登記發證可以為地表平面范圍，同時將其法律空間范圍作為三維宗地納入信息系統進行三維可視化管理?，F行的規劃、土地、建設和交易管理政策、程序比較成熟，各管理環節同地表建設用地的登記銜接科學。因此，地表空間可以繼續執行目前二維地籍模式下的建設用地使用權登記方法。地下空間和地上空間，建議由地籍主管部門通過地籍調查的方式，承認其涉及的地表建設用地使用權，并明確其地下空間或者地上空間的權利范圍，執行三維宗地的登記方法。
3.6 登記信息表達
相對于二維登記客體，空間建設用地使用權宗地的空間數據既存在二維矢量，也存在三維矢量，既可用平面多邊形表示，也可用多面體表示?？臻g建設用地使用權宗地的表達不但要描述其空間幾何形態，更要描述空間建設用地使用權宗地對應的產權體之間的關系，尤其是拓撲關系?？臻g權利登記需要在三維地籍管理框架下，實現登記信息的記載和表達。結合空間利用特點、計算機技術實現和地籍管理需求，根據空間權利客體空間建設用地使用權宗地的形狀類型及記載的地籍要素內容，將空間建設用地使用權宗地的基礎表達方式確定為直棱柱表達方式。創新三維地籍數據管理技術手段，結合房地產權證頒發和管理需要，實現登記信息的科學表達。
3.7 證書內容與附圖
為了適應土地空間登記內容的需要，登記證書的內容應增加宗地體積與建筑起止高程的登記，相應地，土地空間登記簿和登記證書在使用權面積一欄后增加宗地的空間體積；在建筑限高等一欄后增加建筑最小高程、最大高程等。
對于房地產權利證書中的宗地附圖，應進行宗地的三維數據的記載，可以繪制三維宗地透視圖和平面投影圖。
其中，三維宗地透視圖偏重于直觀地表達三維宗地的立體形狀及相鄰宗地間的空間關系。三維宗地透視圖中對于不可見的界址線，以虛線表示，其他內容基本可參照傳統宗地圖的編制方法，并增加宗地體積、起止高程等信息。此外，受表達方式限制，宗地有關圖斑界限、建構筑物及界址附近附著物在透視圖上可不予表達，將相應內容置于宗地平面投影圖上。宗地平面投影圖偏重于以單個宗地為中心，從圖上反映其詳細信息。相應地，宗地平面投影圖的內容與傳統宗地圖基本相同。由于三維宗地采用直棱柱的方式表達，因此采用正射投影（俯視圖）基本能夠完整地記載三維宗地的界址信息。三維地籍圖的編制基本可以沿用二維地籍圖的圖形要素與圖層組織形式，并增加相應的高程注記。對于地下工程，應著重表示與地上的連通關系。相應地，無論出入口、電梯井等附屬設施是否取得了地表建設用地使用權，都應在地籍圖上表示，并記載其權利類型。
4、 結語
相對于地表的二維土地管理方式，基于三維空間的土地權利問題錯綜復雜，解決問題的關鍵在于法理上的突破和制度上的創新。在當前全國統一立法沒有明確規定的情況下，上海市開展的探索工作就十分必要?，F實的問題挑戰催生著全新的概念、思路與解決方案。二維平面模式下的土地權利體系與相關管理制度需要被揚棄和改進，三維立體化模式下的土地空間權利體系理論的提出和權利體系的具體設置，規劃、審批、登記等相關管理制度的創新，才是解決有關現實問題的有效方法。根據這一結論和由此形成的實施路線，只有在地方立法機關和管理部門的探索和創新中才能夠取得有效的成果，達到預期目標。
參考文獻：
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