近年來，國內公益性社會組織在社會治理中的作用日漸重要，但存在各方面問題制約其成長。唐代盛[1]等從人力資源管理角度分析國內社會組織在宏觀與微觀兩方面存在的問題，并從制度、理念、認知等多個角度進行分析。伍良治[2]對非營利組織運行現狀進行問卷調查得出其制度供給嚴重滯后于社會建設需要的結論，并從立法角度提出建議。廖宏[3]發現社會組織改革過程中存在認識不足、法規體系不完善、管理體制不健全、自身能力有待提高的問題，并從觀念、立法、政策、監管等多角度提出發展思路。社會組織的內涵有廣義、狹義之分。廣義的社會組織是指人們從事共同活動的所有群體形式，包括氏族、家庭、政府、軍隊和學校等。狹義的社會組織是為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，如企業、政府、學校、社會團體等等。從社會組織的狹義定義出發，將公益性社會組織定義為相對獨立于政府和市場體系之外的，以公眾自治性為基礎的，以追求社會公共利益最大化為目標的非營利性、非政治性的一類組織。

它的外延包括：社會團體、基金會、非營利組織等等。

在社會治理創新視角下，公益性社會組織應在社會治理中發揮其先導作用。我國的社會治理主體正處于由政府主導向政府與社會多元治理的過渡階段---"邁向社會協同治理"這一"新常態",是為了實現社會管理向社會治理轉變。以"社會協同治理"為原則，逐步培養社會組織獨立自治地管理社會事務，實現政府對社會事務單向治理向政府與社會對社會事務協同治理轉變。政府要樹立有限政府理念，通過職權外移和適當退出、政府購買或外包方式發揮公益性社會組織在社會治理各領域的自治作用；又要培育與有限政府相適應的另一方公共治理主體。培育和引導公益性社會組織在轉變政府職能、參與社會治理、維護公眾利益等方面發揮更切實的作用。

一、社會創新視角下公益性社會組織存在的問題分析

（一）公益性社會組織急速增長而導致社會承載力不足

由圖1可見，從2010年到2014年公益性社會組織的數量呈現快速遞增趨勢?？倲祻?010年的44.5萬個迅速發展到2014年的56.1萬個。這樣的急速增加，政府的相關政策以及社會承載力是無法與之相適應的。國家民政部2009-2012年各年的《社會服務發展統計報告》相關數據表明，社會組織增加值從2011年的1884億元下降到2012年的1425.4億元；對社會各類人員就業的吸納人數從2011年的660萬人下降到2012年的525.6萬人。

如圖1所示，公益性社會組織近年來數量激增對社會資源承載能力提出了新的挑戰：一是注冊困難：行政規制及政府審批從公益性社會組織的注冊登記制度到分級管理，都阻礙著組織獨立自主發展；二是籌資困難：首先，針對公益性社會組織的稅收優惠政策未被納入正常渠道；其次，對公益性社會組織資金保值增值以及資金獲取來源缺乏明確的法律規范。在社會治理創新視角下，政府對促進公益性社會組織發展的措施沒有落地實施，組織面臨資金募集不易、自我創收受限、發展步履維艱的狀態；三是人力資源困難：首先，政府及社會大眾對公益性社會組織的社會工作認同度低；其次，專業性人才在數量和質量上缺口較大；最后，對人才引進、人才培養等人力資源政策沒有統一規范，各級地方政府對培育公益性社會組織人才政策的落地實施都存在差異。

（二）政府占主導地位格局下公益性社會組織生長空間狹小

如圖2所示，由政府、市場、非營利組織三方組成的公共服務供給主體，按其所占比例大小排序劃分：實線所劃的政府（A）部分遠大于點線所圈非營利組織（C）的范圍。在以政府為主導地位的社會治理下，包括非營利組織在內的公益性社會組織僅獲得狹小的生存和發展空間。

新中國成立后，高度集中統一的計劃經濟體制使政府幾乎成為社會生活的唯一管控主體，其本質仍然是高度控制社會關系的延續。公益性社會組織在這樣的社會關系中，基本沒有自由可言。改革開放之后，隨著社會經濟快速發展，我國公益性社會組織雖然得到"松綁",但發展前景仍然令人堪憂。政府管制社會生活的傳統治理理念沒有根本改變，政府依然愿意將公益性社會組織至于自己的控制之下。政府在社會治理中占主導地位的直接后果就是公益性社會組織的自治能力不足，存在自身運作不規范、參與社會治理能力不強、假公益之名謀取私利等問題。這使政府有了更好的借口干預，大量公益性社會組織難以獲得生存和發展的空間，也使得其發展具有一定的官方色彩。

（三）缺乏專業化監管導致公益性社會組織低透明度低信譽度

根據2014年中基透明指數（FIT）發布的調查結果，中國大陸公益基金會透明度不及格，監管缺失令人擔憂。4200家基金平均FIT得分僅49.45,行業整體FIT不及格。其中，僅有1637家基金會擁有官方網站，在這之中又僅有937家基金會設立項目信息查詢專欄、555家設立信息披露專欄。

低透明度必定會帶來公眾的質疑，使得公信力不足。造成公益性社會組織低透明度、低信譽度"雙低"現狀主要有以下兩個原因：一是透明困難，即傳統運行模式下的公益性社會組織，政府和社會在對其項目組建、信息發布、財務審核、事務回饋等過程中缺乏必要的監管而導致透明度低。二是信任困難，即公益性社會組織自身發展面臨來自政府和社會的信任和合作的多重困境。近年來，引發公眾強烈問責的公益事件，例如中國紅十字會"郭美美事件"等幾乎全部出自官辦社會組織。

（四）公益性社會組織覆蓋捐贈領域不均等而導致資源利用率不平衡

我國2013年的《慈善事業發展報告》指出，2012年教育、醫療、扶貧與社會發展三項共計占全部捐贈的68%,分別占25%、20%、23%;而生態環境、減災救災、文體宗教科技民族、非定向、人類服務這五項僅占全部捐款的32%,分別占1%、9%、5%、8%、9%.捐款存在領域不均等會導致捐贈少的領域或急需捐贈的領域缺乏可利用資源。

改革開放后，社會主義市場化進程加速了以"單位制"為基礎的傳統社會管理模式的瓦解。在社會治理創新視角下，經濟市場化帶來了多元化發展的社會。多元化的社會公眾對社會不同領域的需求各不相同。為滿足公眾需求，政府不可避免地將公益性社會組織納入完善社會治理的主體中來。公益性社會組織承擔了利用社會資源完善社會治理的責任。但面對復雜多變的社會環境，組織在如何均衡捐贈領域、如何提高捐贈收入利用率、如何妥善處理各社會治理主體間的利益沖突成為需要解決的重要難題。因此，政府與公益性社會組織協同治理，平衡社會資源的供給、提高社會資源利用率才是促進完善社會治理創新的第一要義。

二、社會治理創新視角下的公益性社會組織路徑分析

（一）通過搭建政府與公益性社會組織合作治理平臺實現政府放權

在社會治理創新視角下，政府與社會之間已經形成了社會參與、社會自治、社會合作三種社會治理模式。這說明社會治理模式正向多元化和分權化的方向發展，為順應社會治理模式的轉變就需要搭建政府與公益性社會組織的合作治理平臺。但在現實環境下，政府依舊改變不了通過傳統的行政手段直接監管公益性社會組織，直接干預其發展。以"社會本位"和治理理念為根本理念是搭建合作治理平臺的前提條件。要明確政府與公益性社會組織的關系定位，即政府要以建立有限政府為目標并規劃好自己的職權范圍，將一些不需要親自管理或管理不好的社會事務移交給公益性社會組織進行自治。

搭建政府與公益性社會組織的合作平臺具體要求是：首先，政府要逐步權力外移，政府通過政策支持、財政支持等方式有意識地培育公益性社會組織；其次，在公益性社會組織發展過程中，政府要履行監管職能，對其發展僅起引導作用。增強其社會自治、自我管理的能力；最后，完善政府與公益性社會組織的信息雙向溝通平臺。采用座談會、聽證會等方式，實現政府與組織信息的及時溝通和意見的交換。

（二）通過建立公益性社會組織的孵化機制實現組織合法化生長

首先，法治是實現公益性社會組織合法性的根本保障。公益性社會組織所處的生長環境不利于其獲得政治學意義上的合法性，使其發展受阻。同時，難以獲得法律身份，使得政府對這些組織的監管也就無從談起，它們自身的發展更不受法律約束。所以，必須完善公益性社會組織的法制建設，即一切活動都要以法律為依據和受基本的制度約束。政府要建立健全公益性社會組織的相關法律法規，以法律為框架指導組織合法化發展。

其次，完善人才隊伍建設的制度。人才既是公益性社會組織自身發展的必要因素也是其參與和進行社會治理的重要載體。因此，要建設公益性社會組織工作的專業人才隊伍，使其不斷充實到需要的工作崗位中來；并要加強人才的繼續教育和專業考核評估工作。

最后，地方政府的扶持與培育改革。各地方政府要從以下兩個方面來培育公益性社會組織：其一，地方政府出臺規定明確政府職能轉移事項的政策，即政府放權。將市場競爭機制能自動調節的、公益性社會組織能自治的事務轉移出去；其二，出臺對公益性社會組織的財政扶持政策，包括稅收優惠、政府購買公共服務、政府直接財政支持公益性社會組織、設立公益性社會組織發展專項資金等方式。

（三）通過構建政府與公益性社會組織合作績效評估辦法實現組織高效運作

績效作為所有組織追逐的目標，政府與公益性社會組織也不例外。在追求績效的過程中，更注重雙方的合作績效。合作績效是指在進行社會治理的過程中，雙方都需要投入一定量的成本。將各自的投入成本與最終所得結果進行對比：一方面，各方單獨投入的成本量下降；另一方面，當合作時的投入低于單獨投入時所獲得的結果已經達到或超于預期目標。只有當這種協同治理績效高于政府或公益性社會組織獨立治理所取得的績效時，雙方的運作才是高效的、有意義的。

構建政府與公益性社會組織合作績效評估辦法是為實現雙方共同的高效運作。因此，要以"善治"為合作治理的績效評價目標，旨在調整政府與社會的權力邊界，形成合作治理局面；改變政府與社會的關系屬性，形成民主平等又相互獨立的合作伙伴關系；通過政府與社會優勢互補，實現績效存量向績效增量轉變的合作雙贏；構建政府與社會合作治理的共同價值追求，使合作治理的績效產出更加符合公共價值需求，最大限度地滿足公眾的集體偏好。因此，構建政府與公益性社會組織合作績效的評估辦法主要從政府績效、公益性社會組織績效、社會協同治理績效三個方面來考察政府和組織是否高效運作。

（四）通過建立全息化管理制度保障組織透明公開運行

在我國法律法規體系不夠健全的現狀下，為保障公益性社會組織的順利發展，必須將善治理念中的透明公開制度作為核心制度貫徹到其發展的全過程?；谏鐣卫韯撔乱暯窍?，要求公益性社會組織要以科學的現代化管理方法為改革打開突破口，構建全息化的管理制度。首先，要建立電子事務平臺，使公益性社會組織的日常事務對社會大眾提供全息化服務。以大數據為依托，基于龐大的數據資源對公益性社會組織進行全程監管；其次，再加上互聯網、云科技等高新技術的綜合運用，為公益性社會組織改革提供了強大的智力支持，保證了組織運行的有效性，也使得社會資源得到有效的利用。

如果說信息時代給公益性社會組織帶來了先進的技術支持，那么信息公開就是為其透明性提供了重要保證。公益性社會組織要轉向全息化管理，即基于信息化處理其相關事務，利用現代化科技手段建立透明高效的公益性社會組織。

在公益性社會組織整個工作流程及發展過程中全部信息化，不僅在技術手段上要建立信息化平臺，在提供社會治理時也要保證全部信息透明公開。其本質就是以大數據為支撐建立透明高效的公益性社會組織。全息化給公益性社會組織提供了對外開放的平臺，令其時時接受外界的監督，有利于組織及時發現問題并加以解決。這是公益性社會組織的新突破，是網絡化時代社會管理創新視角下的新趨勢。

我國正處于社會加速轉型期，"邁向社會本位"的本質就是從國家管理到國家治理。在社會治理創新視角下，政府和公益性社會組織就是要做到：政府以構建有限政府為目標，與公益性社會社會組織共同分擔社會責任，實現社會的協同治理。對此，提出建立與政府合作平臺、構建公益性社會組織孵化機制、構建與政府合作績效評估辦法、構建全息化管理制度四條研究路徑，正確引領公益性社會組織的健康發展，使其成為社會治理的中堅力量。

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