本篇論文目錄導航：
【題目】個舊市進城務工者就業保障問題探析
【緒論】少數民族進城務工人員就業困境分析緒論
【1.1 1.2】少數民族就業特點
【1.3 1.4】少數民族進城務工者就業保障的基本內容
【第二章】個舊市少數民族進城務工者就業現狀
【3.1 3.2】就業權益保障難以實現
【3.3 3.4】政府對就業服務調控不到位
【第四章】進城務工者就業中問題形成的原因分析
【5.1】健全完善就業法規制度
【5.2 5.3】充分發揮政府宏觀調控職能作用
【結語/參考文獻】解決個舊市少數民族就業的路徑研究結語與參考文獻
第三節 少數民族進城務工者就業保障的基本內容
一、就業機會
首先應該明確，就業機會是指所有社會勞動者應享有與其他全體社會成員平等競爭勞動崗位的機會。其次，作為人類契約社會形成的標志，機會平等決定了所有社會成員應當且必須享有不受其社會屬性、地位、身份所限制的絕對的平等競爭機會，這種平等將貫穿于所有社會活動之中，為所有社會成員提供一視同仁的競爭條件。
在現代社會，機會平等是最重要的正義原則，是最大的社會平等，是社會平等的首要標志，如果沒有機會平等，其他平等只能是空談。羅爾斯在其著作《正義論》中對公平機會平等原則做出如下定義，"在所有社會成員中不應受其客觀社會屬性所影響，在競爭機會中受到限制。當兩個有著相同或類似能力，且有同樣需求的人應平等地開展競爭，其他意識不應對其造成任何正反面影響".
而歸結來看，羅爾斯的正義觀可理解為在兼顧效率與公平的基礎上，所有社會成員均處于一種絕對平等的狀態下，而所有機會均向所有社會成員開放，不受任何限制。而就業機會平等作為一種過程平等，其應當分為三個部分：（a）公開招聘。我國自 1986 年開始實行勞動合同用工制度以來就開始執行勞動用工的公開招聘原則，之前的"內部頂替"和"內部招聘"用人制度隨之取消。但在實際中卻存在著諸多悖論，如很多就業崗位被人為地進行限制，對特定人群進行不平等地排斥，其中進城務工者，特別是少數民族進城務工者就業機會不平等問題尤為突出。
（b）信息公開，即勞動者與招聘崗位之間要達到信息對稱。信息不對稱是我國目前勞動力市場存在的一個比較突出的問題。由于就業信息的不平等公開使得部分就業弱勢群體被動地處于一種閉塞狀態，在起點上就與其他社會成員間形成了差距。
（c） 所有就業領域不應向特定群體進行準入限制，而是應該向所有社會成員提供無差別的競爭機會。由于我國二元經濟結構將勞動力市場分割為初級和次級兩個勞動力市場，并在其間進行了明確區別隔離，使得兩個市場間勞動力流動受到了限制。在我國，少數民族進城務工者就業主要集中在二、三產業的次級勞動力市場，這些行業的典型特征是以體力勞動為主并伴隨較高的勞動風險。不可否認，少數民族進城務工者這種就業行業"單一化"、勞動風險"高度化"和勞動待遇"低端化",也是就業機會不平等的表現。
少數民族進城務工者就業機會不平等這一問題，實質上是對其身份的歧視。
但目前為止，我國法律關于就業歧視的規定，只是對歧視的范圍列舉式地規定了性別、宗教信仰、民族、種族和身體殘疾 5 個方面內容，未有對具體的歧視行為、被歧視的申訴（及受理部門、受理程序等）、歧視行為的處罰等方面進行明確規定，用人單位可以很輕易的辭退員工。同時，一些地方政府以對企業使用少數民族進城務工者進行行政審批等繁多的隱性限制性條件，或者硬性地規定少數民族進城務工者的比例，以限制和排斥少數民族進城務工者來保護當地勞動力充分就業。而這些行為都明顯違反了公平機會平等原則。
二、報酬待遇
報酬待遇是勞動者為用人單位提供勞動而獲得的各種報酬總和。而根據權利義務規定，勞動者只要按照合同約定，就可以所提供的勞務得到應有的報酬。但在現實生活中，與其他勞動者相比，少數民族進城務工者的報酬待遇的缺失已經成為我國收入分配領域中一個最突出的問題。其主要表現在以下幾個方面：
（一）工資收入水平低
工資是勞動報酬的主要表現形式。據國家統計局《2013 年全國農民工監測調查報告》顯示，少數民族進城務工者人均月收入 2445 元，比全國進城務工者人均月收入少 154 元。分行業看，制造業人均月收入 1837 元，建筑業 2035 元，批發和零售業 1972 元，交通運輸、倉儲和郵政業 2533 元，住宿和餐飲業 2366元，居民服務、修理和其他服務業 1957 元。
同時，為了維護勞動者的合法權益，國家制訂了最低工資制度，并由各地根據實際情況制訂具體標準。但在實際操作中卻出現了一個悖論：勞動部《關于實施最低工資保障制度的通知》（1994）規定，"用人單位通過補貼伙食、住房等支付給勞動者的非貨幣收入亦不包括在最低工資標準內".如果用工單位嚴格執行該規定，向少數民族進城務工者提供了優質的伙食、住宿等條件，而工資水平（實發貨幣）低于當地最低工資標準即是違反法律和政策；而盡管其每月向少數民族進城務工者實際支付的貨幣工資已經超過當地最低工資標準，卻沒有向雇傭的少數民族進城務工者提供伙食、住宿條件，該用工單位又是符合法律和政策規定的。
僅從住宿一項就可看出，大多數少數民族進城務工者享受不到免費住宿或住房補貼，而從實發工資中支出住宿費用后其工資將大為縮水。
近五年來，雖然從數據顯示上可看出少數民族進城務工者工資高于當年最低工資標準，但考慮到減少的隱性收入與扣除的各種剛性支出后，其工資收入水平仍然很低。最低工資制度是保障進城務工者權益的重要制度，但也因為制度運行中的疏漏，很多用工單位鉆了政策空子，雖然實發貨幣工資高于當地最低工資標準，但一些福利待遇卻不執行，導致很多少數民族進城務工者工資水平（顯性和隱性）較之其他勞動者低了很多。
（二）同工不同酬
同工不同酬指具有相同生產率的勞動者獲得不同的勞動報酬，它是少數民族進城務工者就業待遇歧視中的最重要表現。袁國敏，曹信邦（2007）認為，在就業待遇歧視中進城務工者被迫接受低工資同工不同酬的待遇；徐玉龍，王志彬和郭斌（2007）也表示，就業待遇歧視主要表現為同工不同酬的工資歧視。
通過相關數據研究可看出，盡管同工同酬作為勞動者應當享有的一項基本權利。但因各種主客觀原因導致目前少數民族進城務工者的平均工資與城市勞動者的平均工資之間仍有明顯差距。人力資源和社會保障部發布的《中國薪酬發展報告》（2011）顯示，我國少數民族進城務工者的年平均工資（14531 元）僅為同期全國企業在崗職工年平均工資（24049 元）的 60.4%.
值得一提的是，由于少數民族進城務工者的勞動時間普遍要比城鎮職工的勞動時間長，因此，少數民族進城務工者的小時工資水平相對于城鎮職工的小時工資水平會更低。一項調查顯示，少數民族進城務工者的實際勞動小時工資只相當于城鎮職工的 1/4.
盡管少數民族進城務工者與城市職工之間的工資差異中有一部分要歸因于他們之間的人力資本稟賦等個體特征差異，但不可否認的是，歧視是造成進城務工者與城市職工之間工資差異的至關重要的因素。王美艷（2003）運用 Oaxaca 工資差異分解模型測度了歧視對工資差異的影響程度，認為少數民族進城務工者與城市職工之間工資差異的 76%可以用歧視來解釋。
謝嗣勝、姚先國（2006）運用 Oaxaca-Cotton 工資差異分解模型，對進城務工者工資歧視程度進行了計量分析，并指出進城務工者與城市勞動力工資差異的 59.4%可以用歧視來解釋。由此可看出，用工單位對少數民族進城務工者的歧視往往是從同工不同酬來表現。
（三）工資拖欠嚴重
工資能否按時發放是少數民族進城務工者務工過程中非常關心的一個問題。
長期以來，進城務工者工資拖欠問題一直是我國影響社會和諧的一個重要問題，對社會的穩定和經濟的發展帶來了非常不利的影響，因討薪而在各地發生的上訪、使用暴力、示威等各種事件時有發生。而少數民族進城務工者作為進城務工者中的特殊群體，工資拖欠問題極有可能演化為民族矛盾。
盡管中央和地方為解決進城務工者工資拖欠問題采取了一系列措施，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（2006）和《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》（2004）等一系列規章制度也對進城務工者工資問題作了明確規定，但據國家統計局 2010 年抽樣調查可看出，仍有 10%的受訪少數民族進城務工者被拖欠工資。拖欠工資問題并未因國家政策的頒布而得到根本解決。
三、就業權益
就業權益是勞動者獲得的社會保險和應有福利等合法就業保障的總和。我國《憲法》第 45 條明確規定，"勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育和喪失勞動能力的情況下有獲得物質幫助的權利。國家要大力發展為公民享受這些權利所需的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。"依照社會主義的實質要求和相關法律制度的規定，我國所有勞動者都應該平等地享有各項勞動權益，而不應因身份的不同而區別對待。
近幾十年來，我國就業保障范圍從最初的城市工人，到城市居民，再到農民，但少數民族進城務工者卻鮮有涉及。畢霞，魏叢東（2005）在其研究中指出，就業保障歧視的一種表現形式即進城務工者與企業之間的勞動關系缺乏勞動合同保障，大多數進城務工者不能與城市勞動力享有平等的就業權益保障。
理論上而言，少數民族進城務工者與產業工人工作性質相同，應同樣享受各類就業權益，但實際之中卻并非如此。由于缺乏針對這一群體的專項制度進行分類指導，且考慮到各項保費較之其收入負擔較重、社保關系接續困難等問題，就目前而言，少數民族進城務工者就業保障執行情況不容樂觀。據勞動和社會保障部 2005 年大數據抽樣調查顯示，參加城鎮職工基本醫療保險的少數民族進城務工者只占其總數的 28.7%,參加養老保險的占 13.8%,參加工傷保險的僅占 12.9%.
陳詩達，張春玉（2006） 以浙江省為例對少數民族進城務工者進行抽樣調查，并指出當前少數民族進城務工者就業權益保障體系覆蓋面狹窄且各險種間參保率良莠不齊嚴重影響了該群體正常生產生活。
此外，楊文廣（2010）也指出，在少數民族進城務工者參保率較低的大背景下仍存在著東西區域、不同行業間、各險種參保率差異較大等問題。少數民族進城務工者就業權益保障難以實現從實質上看是城鄉二元戶籍制下的分配不平等。這種不平等使得少數民族進城務工者就業權益保障陷入了一種"三不管"的灰色地帶，讓其既不能得到專門法律政策的支持，又不能享受與城鎮產業工人一樣的待遇，更不能繼續被納入農村保障體系之中。
四、就業服務
更為有效地為少數民族進城務工者提供均等化的就業服務是政府的經濟職能之一，同時也是社會主義市場經濟對"看不見的手"失靈時進行調節的必要。概括而言，政府應無差別地為少數民族進城務工者提供就業信息服務、教育培訓等，以此來增強少數民族進城務工者在勞動力市場上的競爭力。
（一）就業信息服務
就業信息服務是指政府及其各職能部門應將就業方面的有關消息和情況，包括勞動政策法規、經濟形勢、社會職業變化、就業崗位供需情況、勞動用工制度、行業與職務的薪金水平、用人單位的崗位需求等信息向全體勞動者公布。目前，全國各地都相繼啟動了面向少數民族進城務工者就業的服務項目，但由于資源受限，渠道單一，內容空泛，操作不規范，已難以滿足少數民族進城務工者日益增長的就業需求。而這一問題的實質其實是勞動關系中信息的不對稱。
傳統經濟學中以赫伯特·西蒙（H.A.Simon）、斯蒂格勒（Stigler）、勒姆斯（M.Nerrmuth）、威廉·維克瑞（William Vickrey）和詹姆斯·莫里斯（JamesA.Mirrlees）等人為代表的新古典主義學派在一般均衡理論中就曾提出，當假定信息在所有市場參與者之間是公開對稱時，雙方皆可獲得最大收益，達到共贏狀態；但在實際操作中，由于假定條件不成立，所以雙方所擁有的信息是不對稱的，這也導致了交易中只要一方擁有更多信息優勢則可擁有更大利益，造成均衡被打破。
結合我國國情，許多國內學者也提出了自己的見解：陳軍（2005）認為當信息被阻隔或缺失時，市場供求雙方信息的不對稱將導致進城務工者在求職中處于劣勢。楊鳳勇、李娟（2007）則著重從政府、市場、個人三方面出發對影響進城務工者就業信息不對稱的原因進行分析，并提出了解決途徑。王建華、李錄堂（2010）在分析了于 243 位進城務工者的調查數據后指出，信息的不對稱除外在因素影響外，進城務工者個人因素也對其獲取信息起著至關重要的作用。因此，進一步完善就業信息服務內容、規范就業信息服務標準，是提升少數民族進城務工者就業服務水平的迫切需求。
（二）教育培訓服務
教育培訓是勞動者獲得職業訓練和提高勞動技能的重要途徑，用人單位有對職工進行職業培訓的義務，而勞動者有接受職業再教育的義務。作為就業服務保障的主要內容之一，眾多學者從各方面對其重要性做了論述。趙洪波、吳嵐、黃曉利（2008）認為，教育培訓不僅可以提升其生產技能以適應城市工作，又能改造其意識世界適應城市生活。
盧建中、謝沅芹（2009）在其研究中也曾提出過類似的看法。唐踔（2011）在文章中分析到教育培訓在提升進城務工者客觀競爭能力的同時也可以提升其基礎素質，最終達到促進社會的全面進步的作用。李明華（2007）認為，教育培訓可從根本上依靠改善進城務工者主客觀條件來實現該群體綜合競爭能力的提升。孫學敏、朱鳳麗（2011）認為，就開展進城務工者繼續教育的方式而言可采取個人自愿、企業組織、政府扶持、社會參與的模式多頭協同進行。
郭繼紅（2010）認為，阻礙進城務工者城市化的關鍵問題在于該群體教育程度低下。因此他提出，要解決這一問題，必須樹立教育為本的理念，以教育為手段提升其素質，增強其綜合競爭能力，加快融入城市的步伐。雖然學術界普遍對少數民族進城務工者教育培訓的重要性已達成共識，但在實際生活中對于少數民族進城務工者教育培訓的重視程度卻仍有不足。根據有關資料顯示，在少數民族進城務工者群體中，接受過短期培訓的只占 20%左右，接受過初級職業技術教育或培訓的僅占 3.4%,接受過中等職業教育的只有 0.13%,而沒有接受過技術培訓的卻高達 76.4%.
第四節 少數民族進城務工者就業保障的相關理論
一、政府職能理論
政府職能（Government Function），亦稱行政職能（Administrativefunction），是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。
政府職能包含政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能。其中，經濟職能是指政府為國家經濟的發展，對社會經濟生活進行管理的職能。隨著中國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，中國政府主要有三大經濟職能：一是宏觀調控職能。即政府通過制定和運用財政稅收政策和貨幣政策，對整個國民經濟運行進行間接的、宏觀的調控。二是提供公共產品和服務職能。政府通過政府管理、制定產業政策、計劃指導、就業規劃等方式對整個國民經濟實行間接控制；同時，還要發揮社會中介組織和企業的力量，與政府一道共同承擔提供公共產品的任務。三是市場監管職能。即政府為確保市場運行暢通、保證公平競爭和公平交易、維護企業、個人合法權益而對企業、個人和市場所進行的管理和監督。
二、公共產品理論
公共產品理論是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品和私人產品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性；而私人產品則可以被分割成許多可供買賣的單位，誰付款，誰受益。
介于二者之間的產品稱為準公共產品。
由于在計劃經濟時期中的公共產品"搭便車"現象使得我國長期以來經濟社會發展緩慢，因此在進入市場經濟時期，對于公共產品而言如何在市場調控與政府行為之間權衡運用，以及如何發揮政府宏觀調控作用彌補市場失靈等問題都有待繼續探討。而當我國進入改革深水期后，采取哪種資源配置方式來分配公共產品供給也將是下一步政府職能轉變的焦點問題。
三、歧視理論
作為使用經濟學分析法對歧視行為進行系統研究的鼻祖，美國經濟學家加里·S·貝克爾（Gary S Becker）在 1957 年根據其博士論文出版了《歧視經濟學》，首次提出了歧視偏好模型（Taste-for-Discrimination Model），對歧視的經濟效應做出了解釋。他認為應把歧視視為一種偏好，歧視者（可以為雇主、同事或顧客）寧愿為滿足這種偏好而有選擇地放棄一部分既得利益也要。該模型具體來看可分為三種類型：雇主歧視模型：當雇主對某類雇員產生偏見時，這類雇員給他們帶來了一定的心理成本，由此其的（總）生產率在雇主那里遭到了貶值，即使他們具有與其他人相同的（實際）生產率特征，雇主也愿意支付較高工資雇用其偏好的雇員而不愿雇用被歧視雇員。而由于（實際）生產率遭到了雇主的貶低，被歧視雇員為了同優勢雇員競爭工作崗位，就必須接受更低的工資或放棄其他利益。
雇員歧視模型：某一類占優勢地位的雇員存在個人歧視偏見，他們認為與某類雇員在一起工作會給自己帶來一定的負效用，從而不愿意與此類雇員在一起工作。同時會由此遠離執行非歧視性雇傭標準的雇主。如果想要雇用或留住這些有歧視偏見的雇員，無歧視行為的雇主可能被迫向其支付一定補償以滿足他們的偏好。因此，雇員歧視偏好會使非歧視性雇主為雇用被歧視者而支付更高成本，而當這種成本超過臨界值，就會迫使雇主減少對被歧視者的需求量或降低其工資水平來控制總成本。
顧客歧視模型：顧客可能偏好于接受特定人群的服務，而不愿意接受被歧視者的服務。如果被歧視者想要到那些為有偏好的顧客提供服務的工作中尋求就業，他們就必須接受更低的工資，或者必須具有比優勢雇員更高的資質。這樣，就產生了對被歧視者不利的職業隔離。雇主為了迎合具有歧視性偏好的顧客，將雇用那些被顧客偏好的雇員，并必須為此支付更高的工資，同時也必須向這些顧客收取更高的價格，而顧客為滿足偏好也愿意支付更高代價。
